公共政務(wù)數(shù)據(jù)能收費(fèi)嗎？媒體追問(wèn)“四部門(mén)牟利2.48億”

人馬座

追問(wèn)四部門(mén)利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利2.48億：公共數(shù)據(jù)能收費(fèi)嗎？

“利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利成為新苗頭�！�

日前，中國(guó)審計(jì)署發(fā)布《中央部門(mén)單位2023年預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)結(jié)果》（下稱審計(jì)署報(bào)告），其中提到，4個(gè)部門(mén)所屬7家運(yùn)維單位未經(jīng)審批自定數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依托13個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)外收費(fèi)2.48億元。

政府機(jī)關(guān)利用政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，罕見(jiàn)被通報(bào)，連日來(lái)引起諸多討論。政務(wù)數(shù)據(jù)究竟能否收費(fèi)利用？其授權(quán)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)邊界在哪？怎么才能讓海量的政務(wù)數(shù)據(jù)“供得出”“流得動(dòng)”“用得好”？

圍繞這些問(wèn)題，南都記者采訪了多位長(zhǎng)期研究數(shù)據(jù)領(lǐng)域的專家。他們普遍提到一個(gè)觀點(diǎn)，公共數(shù)據(jù)取之于民，用之于民。公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)以降低社會(huì)公眾獲取成本為主，而非以政府部門(mén)盈利為導(dǎo)向。

海南省大數(shù)據(jù)管理局原局長(zhǎng)董學(xué)耕告訴南都記者，在公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用中應(yīng)遵循普惠原則，確保數(shù)據(jù)能更廣泛地應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，培育和壯大數(shù)商，讓市場(chǎng)主體繁榮發(fā)展。一定不能急功近利，一上來(lái)就想到政府要先收一道錢、抬高成本，這是“殺雞取卵”的表現(xiàn)。

在加快建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的背景下，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，被很多人視為激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵突破口。而授權(quán)運(yùn)營(yíng)的依據(jù)、運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的范圍、運(yùn)營(yíng)模式、定價(jià)及收益分配、隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等，是擺在當(dāng)前的主要合規(guī)治理問(wèn)題。

據(jù)南都記者了解，為規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為，國(guó)家層面的公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用政策文件即將出臺(tái)。

“嚴(yán)禁利用部門(mén)影響力、數(shù)據(jù)資源牟利”

根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，按要求，各部門(mén)應(yīng)該按部就班地向社會(huì)開(kāi)放其掌握的全國(guó)性政務(wù)和公共數(shù)據(jù)，以降低社會(huì)公眾獲取成本。但一些部門(mén)的監(jiān)管不嚴(yán)，所屬系統(tǒng)運(yùn)維單位利用政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)。

從審計(jì)時(shí)間看來(lái)，可以追溯到6年前，涉及四部門(mén)所屬的7家運(yùn)維單位，它們未經(jīng)審批自定數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，共計(jì)違規(guī)對(duì)外收費(fèi)2.48億元。

具體而言，交通部2018年6月至2023年，所屬2家單位下屬企業(yè)利用4個(gè)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)收費(fèi)1.45億元，其中2023年5183.37萬(wàn)元；教育部2018年至2023年，所屬2家單位違規(guī)利用3個(gè)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)收費(fèi)5865.7萬(wàn)元；工業(yè)和信息化部2020年至2023年，所屬2家單位利用5個(gè)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)收費(fèi)2447.07萬(wàn)元，其中2023年713.03萬(wàn)元；市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年12月至2023年，所屬1家單位下屬企業(yè)違規(guī)利用1個(gè)信息系統(tǒng)政務(wù)數(shù)據(jù)收費(fèi)2024.55萬(wàn)元。

審計(jì)署報(bào)告還指出，“部分政務(wù)信息化系統(tǒng)建管成效不佳”。審計(jì)抽查的6部門(mén)52個(gè)政務(wù)信息系統(tǒng)中，有21個(gè)因功能缺陷等未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，個(gè)別系統(tǒng)建成后基本處于閑置狀態(tài)。

南都記者關(guān)注到，一些部門(mén)的信息系統(tǒng)被指未及時(shí)優(yōu)化調(diào)整相關(guān)功能，影響使用效率，還有的則被審計(jì)出重要數(shù)據(jù)不完整，跨層級(jí)、跨區(qū)域數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)共享或共享不及時(shí)。

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)署表示已依法出具了審計(jì)報(bào)告，并提出審計(jì)建議。其中強(qiáng)調(diào)，提升政務(wù)信息系統(tǒng)建管水平。同時(shí)要規(guī)范所屬企事業(yè)單位、主管社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁利用部門(mén)影響力、數(shù)據(jù)資源等牟利，維護(hù)好“國(guó)字頭”招牌。

逐浪“數(shù)字藍(lán)�！� 新華社圖片。

審計(jì)署報(bào)告一出，引起業(yè)內(nèi)的諸多討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，此次審計(jì)署披露的政務(wù)數(shù)據(jù)違規(guī)牟利問(wèn)題，為如何規(guī)范公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放和授權(quán)運(yùn)營(yíng)敲響了警鐘。也有聲音指出，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用仍處在探索階段。在倡導(dǎo)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)，也要注意數(shù)據(jù)各環(huán)節(jié)的合規(guī)與保護(hù)。

中國(guó)數(shù)據(jù)要素50人論壇主席、浙江大學(xué)教授王春暉認(rèn)為，這是一個(gè)“令人警醒”的新問(wèn)題。不止在中央部門(mén)單位，“一些地方政府和事業(yè)單位同樣存在利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利的現(xiàn)象”。有的地方政府將公共數(shù)據(jù)直接委托其所屬企業(yè)進(jìn)行再授權(quán)，特別是部分地市竟然公開(kāi)拍賣公共數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，引發(fā)了社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。

據(jù)南都記者了解，去年11月“衡陽(yáng)政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”被叫停。當(dāng)時(shí)衡陽(yáng)市公共資源交易中心發(fā)布公告，宣布以網(wǎng)上競(jìng)價(jià)方式出讓衡陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，標(biāo)的底價(jià)為18億元。這是全國(guó)首次公開(kāi)交易公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此引發(fā)了政府是否在“賣數(shù)據(jù)”、通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式授予了一家公司是否涉嫌壟斷等諸多爭(zhēng)議。

在王春暉看來(lái)，政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)具有政府非營(yíng)利屬性和公共屬性的特征，這決定了政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)資源的利用和釋放，必須降低社會(huì)公眾獲取的成本，不能以盈利為導(dǎo)向，既不能以盈利為目的進(jìn)行“謀利”，更不得非法“牟利”。

但也有來(lái)自產(chǎn)業(yè)界的聲音認(rèn)為，牟利是通過(guò)違法行為追求利益，政務(wù)數(shù)據(jù)謀利是在合法合規(guī)的情況下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，二者有明顯不同。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)授權(quán)的政策依據(jù)，體現(xiàn)在“數(shù)據(jù)二十條”、地方專門(mén)的管理辦法等文件中。

政策指引下，地方積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用

那么，公共數(shù)據(jù)到底該怎么用？究竟能否收費(fèi)？

首先有必要明確基本概念。今年5月，由國(guó)家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部、中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心、開(kāi)放群島開(kāi)源社區(qū)、中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院等多家單位聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)年度發(fā)展報(bào)告（2023）》（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）認(rèn)為，從公共數(shù)據(jù)來(lái)源主體看，公共數(shù)據(jù)主要包含兩大類型：一類是政務(wù)數(shù)據(jù)，即政務(wù)部門(mén)（黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等）依法履職過(guò)程中采集、獲取的數(shù)據(jù)。

另一類是具有公共職能的公共企事業(yè)單位，在提供公共服務(wù)和公共管理過(guò)程中產(chǎn)生、收集、掌握的各類數(shù)據(jù)資源，例如教育醫(yī)療數(shù)據(jù)、水電煤氣數(shù)據(jù)、交通通信數(shù)據(jù)、民航鐵路數(shù)據(jù)等。

按此理解，政務(wù)數(shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)的一部分。王春暉注意到，地方立法中的公共數(shù)據(jù)概念雖然各自有別，但整體上經(jīng)歷“政務(wù)信息—政務(wù)數(shù)據(jù)—公共數(shù)據(jù)”的擴(kuò)展性演進(jìn)歷程。他認(rèn)為，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的認(rèn)定，應(yīng)按照數(shù)據(jù)服務(wù)的屬性來(lái)判定，來(lái)自黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及大型數(shù)字平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)均屬于公共數(shù)據(jù)。

而從政策層面看，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用，至少在20年前就已寫(xiě)入國(guó)家層面的指導(dǎo)性文件里。2004年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》明確，“規(guī)范政務(wù)信息資源社會(huì)化增值開(kāi)發(fā)利用工作。對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)信息資源，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用。”

2021年，“十四五”規(guī)劃提出，建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，還首次提出探索開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)。2022年底出臺(tái)的又一重磅文件——中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的“數(shù)據(jù)二十條”同樣明確，推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制。

梳理現(xiàn)有政策可知，國(guó)家高度重視公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用、授權(quán)運(yùn)營(yíng)。特別是“數(shù)據(jù)二十條”提出公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的工作方向后，多省份積極制定落實(shí)文件，主動(dòng)尋求破題路徑。

前述全國(guó)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)報(bào)告統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2020年前只有海南和貴州將數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)工作寫(xiě)入政府規(guī)章制度文件中，2021年有4份，2022年增加到10份，2023年則達(dá)到18份。其中，北京、浙江、福建、海南率先公開(kāi)發(fā)布了“公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)”的專項(xiàng)文件。

《全國(guó)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)年度發(fā)展報(bào)告（2023）》統(tǒng)計(jì)的省級(jí)相關(guān)政策生效時(shí)間分布圖。（截至2023年底）

當(dāng)數(shù)據(jù)成為一種新型生產(chǎn)要素，如何讓更多數(shù)據(jù)“動(dòng)”起來(lái)？由于公共數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系相對(duì)清晰、數(shù)據(jù)量大、價(jià)值高且市場(chǎng)需求相對(duì)更廣，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)被視為重要抓手和突破口。但公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用并非無(wú)條件，還有些數(shù)據(jù)明確禁止開(kāi)放。

“數(shù)據(jù)二十條”指出，鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)在保護(hù)個(gè)人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供，對(duì)不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍。

同時(shí)“數(shù)據(jù)二十條”嘗試對(duì)公共數(shù)據(jù)的使用，作出原則性規(guī)定。其中指出，“依法依規(guī)予以保密的公共數(shù)據(jù)不予開(kāi)放，嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開(kāi)的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場(chǎng)，保障公共數(shù)據(jù)供給使用的公共利益�！薄巴苿�(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用�！�

從政策表述看，除了不予開(kāi)放的數(shù)據(jù)外，用于公共治理和公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)”；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)則落腳在“探索”。王春暉認(rèn)為，由于公共數(shù)據(jù)資源的公共屬性和非營(yíng)利性，公共數(shù)據(jù)資源的使用應(yīng)當(dāng)遵循“以有條件無(wú)償使用為主導(dǎo)，有條件有償使用為補(bǔ)充”的原則。

南都記者關(guān)注到，去年底財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益按授權(quán)許可約定向提供方等進(jìn)行比例分成，保障公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)提供方享有收益的權(quán)利。

在推進(jìn)有條件有償使用過(guò)程中，上述指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，不得影響用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，相關(guān)方要依法依規(guī)采取合理措施獲取收益，避免向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)嫁不合理成本。

避免利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利，合規(guī)重點(diǎn)在哪？

回到審計(jì)署報(bào)告，利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利，違規(guī)環(huán)節(jié)可能出在哪？南都記者注意到，審計(jì)署報(bào)告里并未披露更多細(xì)節(jié)，但從報(bào)告信息可知，問(wèn)題指向公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)和有償使用上。

董學(xué)耕告訴南都記者，理論界的觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)數(shù)據(jù)取之于民，用之于民，應(yīng)當(dāng)“以開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外”。如果部分政務(wù)數(shù)據(jù)能夠開(kāi)放利用，這說(shuō)明數(shù)據(jù)本身不涉及公共安全和個(gè)人隱私保護(hù)等問(wèn)題，那么這部分原始數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)免費(fèi)面向社會(huì)開(kāi)放，如果存在收費(fèi)行為，則應(yīng)有正當(dāng)理由。

他進(jìn)一步解釋，公共數(shù)據(jù)為社會(huì)所利用實(shí)際上有兩種形式，其一是對(duì)不涉及公共安全和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)的普遍開(kāi)放，其二是對(duì)涉及公共安全和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)以“可用不可見(jiàn)”等形式在相關(guān)主體授權(quán)下開(kāi)發(fā)利用——這是一種開(kāi)發(fā)開(kāi)放的形式。對(duì)于后者，大量原始數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)清洗加工、存儲(chǔ)管理、脫密脫敏等環(huán)節(jié)，才能轉(zhuǎn)化成供社會(huì)直接使用的高質(zhì)量數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)中間產(chǎn)品，需要在安全可信數(shù)據(jù)空間等基礎(chǔ)設(shè)施支撐下才能開(kāi)發(fā)利用，過(guò)程需要投入一定成本。因此基于所提供的增值開(kāi)發(fā)服務(wù)，運(yùn)營(yíng)方享有相應(yīng)的收益權(quán)，這是合理的。

在董學(xué)耕看來(lái)，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用包含兩個(gè)層面：一是授權(quán)運(yùn)營(yíng)，二是數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)開(kāi)放，在每個(gè)環(huán)節(jié)都需要考慮合規(guī)和安全問(wèn)題。

具體地，政府部門(mén)的法定職責(zé)里，是否享有公共數(shù)據(jù)的管理職能？有沒(méi)有權(quán)限將此授權(quán)給運(yùn)營(yíng)方？在授權(quán)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了怎樣的程序？是否基于公平公正的原則，通過(guò)市場(chǎng)的招投標(biāo)？而當(dāng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)合法合規(guī)獲得政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)后，如何面向社會(huì)提供服務(wù)？該不該收費(fèi)？哪些收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)是合理的？種種問(wèn)題也需要進(jìn)一步厘清。

從這兩個(gè)層面看，利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利的問(wèn)題，“可能出在授權(quán)運(yùn)營(yíng)這塊，做得越位或不規(guī)范，也可能是運(yùn)維企業(yè)并未提供任何增值服務(wù)卻對(duì)外收費(fèi)了，或者只開(kāi)放給特定對(duì)象——比如跟他們關(guān)系較好的企業(yè)才能拿到這些數(shù)據(jù)�！倍瓕W(xué)耕說(shuō)。

長(zhǎng)期關(guān)注數(shù)據(jù)合規(guī)的環(huán)球律師事務(wù)所律師李玲告訴南都記者，審計(jì)結(jié)果報(bào)告提及的政府機(jī)關(guān)直接利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利，也可能涉及或者引發(fā)“腐敗和利益輸送”“壟斷”“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”“內(nèi)部管理權(quán)責(zé)不清管理不善和瀆職責(zé)任”等法律問(wèn)題。

在她看來(lái)，從這次審計(jì)結(jié)果所提及的事項(xiàng)，可以歸納出涉及公共數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：合法合規(guī)使用、數(shù)據(jù)安全、定價(jià)問(wèn)題以及數(shù)據(jù)開(kāi)放和授權(quán)領(lǐng)域的政府側(cè)審批權(quán)限的界定。

特別是公共數(shù)據(jù)的定價(jià)問(wèn)題，“從被授權(quán)機(jī)構(gòu)到市場(chǎng)端，可以適當(dāng)參考政府指導(dǎo)價(jià)格+市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。但是從政府（或者數(shù)據(jù)持有的政務(wù)部門(mén)）到授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，公共數(shù)據(jù)的定價(jià)問(wèn)題則亟待解決�！崩盍嵴f(shuō)。

有業(yè)內(nèi)人士向南都記者表示，此次審計(jì)的關(guān)鍵問(wèn)題在于，相關(guān)部委監(jiān)管不嚴(yán)，沒(méi)有依據(jù)相關(guān)規(guī)章制度及履行相關(guān)流程，而導(dǎo)致其所屬的運(yùn)維單位私自利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利�！坝捎谒�掌握的數(shù)據(jù)只有運(yùn)維單位有，市場(chǎng)上又存在需求，因而就出現(xiàn)通過(guò)設(shè)立使用費(fèi)、技術(shù)服務(wù)費(fèi)等各種名目收錢的情況�！�

新華社照片。

那么，公共數(shù)據(jù)該如何定價(jià)收費(fèi)？

南都記者注意到，前述公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展報(bào)告統(tǒng)計(jì)了四種授權(quán)模式類型：平臺(tái)公司整體授權(quán)模式——即將公共數(shù)據(jù)整體運(yùn)營(yíng)授予地方性平臺(tái)公司（如數(shù)據(jù)集團(tuán)、大數(shù)據(jù)公司、城投公司等）。多領(lǐng)域授權(quán)模式——即將公共數(shù)據(jù)劃分為多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，分別授權(quán)；場(chǎng)景式授權(quán)模式——即先有場(chǎng)景設(shè)計(jì)規(guī)劃，后有運(yùn)營(yíng)授權(quán)；分層級(jí)授權(quán)模式——即將運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分為一級(jí)機(jī)構(gòu)和二級(jí)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)初加工和深加工。

基于不同授權(quán)模式，各地在公共數(shù)據(jù)的定價(jià)收費(fèi)上也各有特點(diǎn)。以福建省為例，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)資源使用只計(jì)算不收費(fèi)。一級(jí)開(kāi)發(fā)服務(wù)（如數(shù)據(jù)治理、政務(wù)云資源），以技術(shù)服務(wù)費(fèi)方式依據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)來(lái)確定，二級(jí)開(kāi)發(fā)服務(wù)以市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)。貴州省政務(wù)產(chǎn)品定價(jià)則由政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)方主導(dǎo)，根據(jù)接口調(diào)用次數(shù)收費(fèi)，具體單次調(diào)用價(jià)格結(jié)合市場(chǎng)法、成本法、收益法等綜合定價(jià)。

至于在收益分配上，上述報(bào)告指出，各地實(shí)踐基本遵循“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的原則，以保證公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)各參與方的投入產(chǎn)出收益。需要指出的是，報(bào)告發(fā)現(xiàn)大部分地方的收益總體規(guī)模不大，收益分配和資金管理機(jī)制建設(shè)也相對(duì)模糊，各地面向政府部門(mén)的收益分配模式還處在探索階段。

國(guó)家層面的相關(guān)政策文件已在路上

南都記者采訪發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)的收集往往是以滿足公共服務(wù)、公共利益為目的，收集管理等成本也由財(cái)政資金支撐�；�于這樣的公共屬性，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放應(yīng)堅(jiān)守“普惠賦能”的原則，成為一種普遍的共識(shí)。

去年12月，在南都數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理研究中心舉辦的“第七屆啄木鳥(niǎo)數(shù)據(jù)治理論壇”上，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、數(shù)據(jù)法治研究院院長(zhǎng)時(shí)建中提到，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放目的與效果不是為了變現(xiàn)，增加短期的財(cái)政收入，加大數(shù)據(jù)賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成本和制度性成本。與之相反，公共數(shù)據(jù)應(yīng)該最大范圍、最大程度、最高質(zhì)量、最簡(jiǎn)程序、最低成本賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。

王春暉認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的持有者將用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)資源許可第三方開(kāi)發(fā)和利用，應(yīng)依法履行審批手續(xù)，確保公共數(shù)據(jù)處于有效保護(hù)和合法利用的狀態(tài)，并履行合法的授權(quán)機(jī)制，方可授權(quán)第三方開(kāi)發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)。

“至于（運(yùn)營(yíng)方）獲取多少比例的收益，應(yīng)遵循‘補(bǔ)償成本、適當(dāng)獲利’的原則，最大限度地降低社會(huì)公眾獲取公共數(shù)據(jù)的成本，更多地讓利于社會(huì)和人民，讓廣大人民和企業(yè)享有更多的公共數(shù)據(jù)要素紅利�！蓖醮簳熣f(shuō)。同時(shí)他提醒，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財(cái)政收入。

董學(xué)耕表示，現(xiàn)有政策明確鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但推進(jìn)這一目標(biāo)時(shí)，一定要規(guī)范�！霸诤戏ê弦�(guī)的前提下，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放一定不能急功近利，一上來(lái)就要政府先收一道錢，這樣會(huì)把成本搞得很高，實(shí)際上是一種‘殺雞取卵’的表現(xiàn)�！�

他告訴南都記者，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用應(yīng)當(dāng)是“放水養(yǎng)魚(yú)”，要讓公共數(shù)據(jù)普惠地為社會(huì)所利用，廣泛地投入到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中，進(jìn)一步培育和壯大數(shù)商，帶動(dòng)市場(chǎng)主體的繁榮。這才是數(shù)據(jù)財(cái)政應(yīng)有之義。

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作整體尚處于起步階段，實(shí)踐中仍面臨數(shù)據(jù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化不足、隱私和安全風(fēng)險(xiǎn)、制度規(guī)則不夠細(xì)化、場(chǎng)景需求有待挖掘、數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估困難等難點(diǎn)痛點(diǎn)。

基于此，業(yè)內(nèi)呼吁盡快出臺(tái)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的頂層政策文件，強(qiáng)化對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范化管理，建議針對(duì)數(shù)據(jù)登記、授權(quán)機(jī)制、價(jià)格形成、收益分配等重點(diǎn)領(lǐng)域制定管理辦法。

值得關(guān)注的是，這一呼聲已有回應(yīng)。此前國(guó)家數(shù)據(jù)局表示，今年陸續(xù)推出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通、收益分配、安全治理、公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指引等8項(xiàng)制度文件。

國(guó)家數(shù)據(jù)局?jǐn)?shù)據(jù)資源司副司長(zhǎng)張慧星在近期一場(chǎng)數(shù)據(jù)要素主題論壇上透露，公共數(shù)據(jù)的政策文件將重點(diǎn)鼓勵(lì)和探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，規(guī)范數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，而且很快就會(huì)出臺(tái)。

另?yè)?jù)南都記者從知情人士處獲悉，有關(guān)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的政策不止一份，屆時(shí)會(huì)有一個(gè)主文件及相關(guān)配套文件。其中將對(duì)業(yè)界關(guān)注的授權(quán)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制等問(wèn)題作出方向性的規(guī)定，總體以鼓勵(lì)和支持公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，規(guī)范發(fā)展為主。

出品：南都數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理研究中心