公共政務數據能收費嗎？媒體追問“四部門牟利2.48億”

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追問四部門利用政務數據牟利2.48億：公共數據能收費嗎？

“利用政務數據牟利成為新苗頭。”

日前，中國審計署發(fā)布《中央部門單位2023年預算執(zhí)行等情況審計結果》（下稱審計署報告），其中提到，4個部門所屬7家運維單位未經審批自定數據內容、服務形式和收費標準，依托13個系統(tǒng)數據對外收費2.48億元。

政府機關利用政務數據違規(guī)經營收費，罕見被通報，連日來引起諸多討論。政務數據究竟能否收費利用？其授權運營的合規(guī)邊界在哪？怎么才能讓海量的政務數據“供得出”“流得動”“用得好”？

圍繞這些問題，南都記者采訪了多位長期研究數據領域的專家。他們普遍提到一個觀點，公共數據取之于民，用之于民。公共數據的開發(fā)利用，應以降低社會公眾獲取成本為主，而非以政府部門盈利為導向。

海南省大數據管理局原局長董學耕告訴南都記者，在公共數據的開放利用中應遵循普惠原則，確保數據能更廣泛地應用于社會經濟生活中，培育和壯大數商，讓市場主體繁榮發(fā)展。一定不能急功近利，一上來就想到政府要先收一道錢、抬高成本，這是“殺雞取卵”的表現。

在加快建設數據要素市場的背景下，推進公共數據授權運營，被很多人視為激活數據要素價值的關鍵突破口。而授權運營的依據、運營數據的范圍、運營模式、定價及收益分配、隱私保護和數據安全等，是擺在當前的主要合規(guī)治理問題。

據南都記者了解，為規(guī)范公共數據授權運營行為，國家層面的公共數據開發(fā)利用政策文件即將出臺。

“嚴禁利用部門影響力、數據資源牟利”

根據審計署報告，按要求，各部門應該按部就班地向社會開放其掌握的全國性政務和公共數據，以降低社會公眾獲取成本。但一些部門的監(jiān)管不嚴，所屬系統(tǒng)運維單位利用政務數據違規(guī)經營和收費。

從審計時間看來，可以追溯到6年前，涉及四部門所屬的7家運維單位，它們未經審批自定數據內容、服務形式和收費標準，共計違規(guī)對外收費2.48億元。

具體而言，交通部2018年6月至2023年，所屬2家單位下屬企業(yè)利用4個信息系統(tǒng)政務數據違規(guī)收費1.45億元，其中2023年5183.37萬元；教育部2018年至2023年，所屬2家單位違規(guī)利用3個信息系統(tǒng)政務數據收費5865.7萬元；工業(yè)和信息化部2020年至2023年，所屬2家單位利用5個信息系統(tǒng)政務數據違規(guī)收費2447.07萬元，其中2023年713.03萬元；市場監(jiān)管總局2019年12月至2023年，所屬1家單位下屬企業(yè)違規(guī)利用1個信息系統(tǒng)政務數據收費2024.55萬元。

審計署報告還指出，“部分政務信息化系統(tǒng)建管成效不佳”。審計抽查的6部門52個政務信息系統(tǒng)中，有21個因功能缺陷等未達到預期目標，個別系統(tǒng)建成后基本處于閑置狀態(tài)。

南都記者關注到，一些部門的信息系統(tǒng)被指未及時優(yōu)化調整相關功能，影響使用效率，還有的則被審計出重要數據不完整，跨層級、跨區(qū)域數據未實現共享或共享不及時。

對審計發(fā)現的問題，審計署表示已依法出具了審計報告，并提出審計建議。其中強調，提升政務信息系統(tǒng)建管水平。同時要規(guī)范所屬企事業(yè)單位、主管社會團體的業(yè)務經營活動，嚴禁利用部門影響力、數據資源等牟利，維護好“國字頭”招牌。

逐浪“數字藍?！?新華社圖片。

審計署報告一出，引起業(yè)內的諸多討論。有觀點認為，此次審計署披露的政務數據違規(guī)牟利問題，為如何規(guī)范公共數據的開放和授權運營敲響了警鐘。也有聲音指出，當前公共數據的開放利用仍處在探索階段。在倡導政府部門數據共享的同時，也要注意數據各環(huán)節(jié)的合規(guī)與保護。

中國數據要素50人論壇主席、浙江大學教授王春暉認為，這是一個“令人警醒”的新問題。不止在中央部門單位，“一些地方政府和事業(yè)單位同樣存在利用政務數據牟利的現象”。有的地方政府將公共數據直接委托其所屬企業(yè)進行再授權，特別是部分地市竟然公開拍賣公共數據資源特許經營權，引發(fā)了社會的廣泛質疑。

據南都記者了解，去年11月“衡陽政務數據第一拍”被叫停。當時衡陽市公共資源交易中心發(fā)布公告，宣布以網上競價方式出讓衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權，標的底價為18億元。這是全國首次公開交易公共數據特許經營權，由此引發(fā)了政府是否在“賣數據”、通過特許經營方式授予了一家公司是否涉嫌壟斷等諸多爭議。

在王春暉看來，政務數據和公共數據具有政府非營利屬性和公共屬性的特征，這決定了政務數據和公共數據資源的利用和釋放，必須降低社會公眾獲取的成本，不能以盈利為導向，既不能以盈利為目的進行“謀利”，更不得非法“牟利”。

但也有來自產業(yè)界的聲音認為，牟利是通過違法行為追求利益，政務數據謀利是在合法合規(guī)的情況下開展經營活動，二者有明顯不同。公共數據運營授權的政策依據，體現在“數據二十條”、地方專門的管理辦法等文件中。

政策指引下，地方積極推進公共數據開發(fā)利用

那么，公共數據到底該怎么用？究竟能否收費？

首先有必要明確基本概念。今年5月，由國家信息中心大數據發(fā)展部、中國軟件測評中心、開放群島開源社區(qū)、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院等多家單位聯(lián)合發(fā)布的《全國公共數據運營年度發(fā)展報告（2023）》（以下簡稱報告）認為，從公共數據來源主體看，公共數據主要包含兩大類型：一類是政務數據，即政務部門（黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等）依法履職過程中采集、獲取的數據。

另一類是具有公共職能的公共企事業(yè)單位，在提供公共服務和公共管理過程中產生、收集、掌握的各類數據資源，例如教育醫(yī)療數據、水電煤氣數據、交通通信數據、民航鐵路數據等。

按此理解，政務數據屬于公共數據的一部分。王春暉注意到，地方立法中的公共數據概念雖然各自有別，但整體上經歷“政務信息—政務數據—公共數據”的擴展性演進歷程。他認為，對于公共數據的認定，應按照數據服務的屬性來判定，來自黨政機關、企事業(yè)單位以及大型數字平臺的相關數據均屬于公共數據。

而從政策層面看，對于公共數據的開發(fā)利用，至少在20年前就已寫入國家層面的指導性文件里。2004年發(fā)布《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》明確，“規(guī)范政務信息資源社會化增值開發(fā)利用工作。對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發(fā)利用?！?/div>

2021年，“十四五”規(guī)劃提出，建立健全國家公共數據資源體系，加強數據開放共享，還首次提出探索開展政府數據授權運營試點。2022年底出臺的又一重磅文件——中共中央、國務院印發(fā)的“數據二十條”同樣明確，推進實施公共數據確權授權機制。

梳理現有政策可知，國家高度重視公共數據的開發(fā)利用、授權運營。特別是“數據二十條”提出公共數據運營的工作方向后，多省份積極制定落實文件，主動尋求破題路徑。

前述全國公共數據運營報告統(tǒng)計發(fā)現，2020年前只有海南和貴州將數據授權運營相關工作寫入政府規(guī)章制度文件中，2021年有4份，2022年增加到10份，2023年則達到18份。其中，北京、浙江、福建、海南率先公開發(fā)布了“公共數據運營”的專項文件。

《全國公共數據運營年度發(fā)展報告（2023）》統(tǒng)計的省級相關政策生效時間分布圖。（截至2023年底）

當數據成為一種新型生產要素，如何讓更多數據“動”起來？由于公共數據權屬關系相對清晰、數據量大、價值高且市場需求相對更廣，推進公共數據授權運營被視為重要抓手和突破口。但公共數據的開放利用并非無條件，還有些數據明確禁止開放。

“數據二十條”指出，鼓勵公共數據在保護個人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用范圍。

同時“數據二十條”嘗試對公共數據的使用，作出原則性規(guī)定。其中指出，“依法依規(guī)予以保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數據直接進入市場，保障公共數據供給使用的公共利益。”“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數據有條件無償使用，探索用于產業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數據有條件有償使用?！?/div>

從政策表述看，除了不予開放的數據外，用于公共治理和公益事業(yè)的公共數據強調要“推動”；用于產業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數據則落腳在“探索”。王春暉認為，由于公共數據資源的公共屬性和非營利性，公共數據資源的使用應當遵循“以有條件無償使用為主導，有條件有償使用為補充”的原則。

南都記者關注到，去年底財政部發(fā)布的《關于加強數據資產管理的指導意見》指出，要探索公共數據資產收益按授權許可約定向提供方等進行比例分成，保障公共數據資產提供方享有收益的權利。

在推進有條件有償使用過程中，上述指導意見強調，不得影響用于公共治理、公益事業(yè)的公共數據有條件無償使用，相關方要依法依規(guī)采取合理措施獲取收益，避免向社會公眾轉嫁不合理成本。

避免利用政務數據牟利，合規(guī)重點在哪？

回到審計署報告，利用政務數據牟利，違規(guī)環(huán)節(jié)可能出在哪？南都記者注意到，審計署報告里并未披露更多細節(jié)，但從報告信息可知，問題指向公共數據授權運營和有償使用上。

董學耕告訴南都記者，理論界的觀點認為，政務數據取之于民，用之于民，應當“以開放為原則，不開放為例外”。如果部分政務數據能夠開放利用，這說明數據本身不涉及公共安全和個人隱私保護等問題，那么這部分原始數據應當免費面向社會開放，如果存在收費行為，則應有正當理由。

他進一步解釋，公共數據為社會所利用實際上有兩種形式，其一是對不涉及公共安全和個人隱私的數據的普遍開放，其二是對涉及公共安全和個人隱私的數據以“可用不可見”等形式在相關主體授權下開發(fā)利用——這是一種開發(fā)開放的形式。對于后者，大量原始數據需要經過清洗加工、存儲管理、脫密脫敏等環(huán)節(jié)，才能轉化成供社會直接使用的高質量數據或數據中間產品，需要在安全可信數據空間等基礎設施支撐下才能開發(fā)利用，過程需要投入一定成本。因此基于所提供的增值開發(fā)服務，運營方享有相應的收益權，這是合理的。

在董學耕看來，公共數據的開發(fā)利用包含兩個層面：一是授權運營，二是數據開發(fā)開放，在每個環(huán)節(jié)都需要考慮合規(guī)和安全問題。

具體地，政府部門的法定職責里，是否享有公共數據的管理職能？有沒有權限將此授權給運營方？在授權運營的過程中，經過了怎樣的程序？是否基于公平公正的原則，通過市場的招投標？而當運營企業(yè)合法合規(guī)獲得政務數據授權后，如何面向社會提供服務？該不該收費？哪些收費項目和標準是合理的？種種問題也需要進一步厘清。

從這兩個層面看，利用政務數據牟利的問題，“可能出在授權運營這塊，做得越位或不規(guī)范，也可能是運維企業(yè)并未提供任何增值服務卻對外收費了，或者只開放給特定對象——比如跟他們關系較好的企業(yè)才能拿到這些數據。”董學耕說。

長期關注數據合規(guī)的環(huán)球律師事務所律師李玲告訴南都記者，審計結果報告提及的政府機關直接利用政務數據牟利，也可能涉及或者引發(fā)“腐敗和利益輸送”“壟斷”“不正當競爭”“內部管理權責不清管理不善和瀆職責任”等法律問題。

在她看來，從這次審計結果所提及的事項，可以歸納出涉及公共數據流通領域的幾個關鍵問題：合法合規(guī)使用、數據安全、定價問題以及數據開放和授權領域的政府側審批權限的界定。

特別是公共數據的定價問題，“從被授權機構到市場端，可以適當參考政府指導價格+市場定價機制。但是從政府（或者數據持有的政務部門）到授權運營主體，公共數據的定價問題則亟待解決?！崩盍嵴f。

有業(yè)內人士向南都記者表示，此次審計的關鍵問題在于，相關部委監(jiān)管不嚴，沒有依據相關規(guī)章制度及履行相關流程，而導致其所屬的運維單位私自利用政務數據牟利。“由于所掌握的數據只有運維單位有，市場上又存在需求，因而就出現通過設立使用費、技術服務費等各種名目收錢的情況。”

新華社照片。

那么，公共數據該如何定價收費？

南都記者注意到，前述公共數據運營發(fā)展報告統(tǒng)計了四種授權模式類型：平臺公司整體授權模式——即將公共數據整體運營授予地方性平臺公司（如數據集團、大數據公司、城投公司等）。多領域授權模式——即將公共數據劃分為多個業(yè)務領域，分別授權；場景式授權模式——即先有場景設計規(guī)劃，后有運營授權；分層級授權模式——即將運營機構分為一級機構和二級機構，分別負責數據初加工和深加工。

基于不同授權模式，各地在公共數據的定價收費上也各有特點。以福建省為例，當前公共數據資源使用只計算不收費。一級開發(fā)服務（如數據治理、政務云資源），以技術服務費方式依據政府指導價來確定，二級開發(fā)服務以市場化方式運營。貴州省政務產品定價則由政務數據授權運營方主導，根據接口調用次數收費，具體單次調用價格結合市場法、成本法、收益法等綜合定價。

至于在收益分配上，上述報告指出，各地實踐基本遵循“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，以保證公共數據運營各參與方的投入產出收益。需要指出的是，報告發(fā)現大部分地方的收益總體規(guī)模不大，收益分配和資金管理機制建設也相對模糊，各地面向政府部門的收益分配模式還處在探索階段。

國家層面的相關政策文件已在路上

南都記者采訪發(fā)現，公共數據的收集往往是以滿足公共服務、公共利益為目的，收集管理等成本也由財政資金支撐?；谶@樣的公共屬性，公共數據的開放應堅守“普惠賦能”的原則，成為一種普遍的共識。

去年12月，在南都數字經濟治理研究中心舉辦的“第七屆啄木鳥數據治理論壇”上，中國政法大學副校長、數據法治研究院院長時建中提到，公共數據的開放目的與效果不是為了變現，增加短期的財政收入，加大數據賦能數字經濟建設的經濟成本和制度性成本。與之相反，公共數據應該最大范圍、最大程度、最高質量、最簡程序、最低成本賦能數字經濟的建設和發(fā)展。

王春暉認為，公共數據的持有者將用于產業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數據資源許可第三方開發(fā)和利用，應依法履行審批手續(xù)，確保公共數據處于有效保護和合法利用的狀態(tài)，并履行合法的授權機制，方可授權第三方開發(fā)、利用和經營。

“至于（運營方）獲取多少比例的收益，應遵循‘補償成本、適當獲利’的原則，最大限度地降低社會公眾獲取公共數據的成本，更多地讓利于社會和人民，讓廣大人民和企業(yè)享有更多的公共數據要素紅利?！蓖醮簳熣f。同時他提醒，應當強調嚴禁借授權有償使用數據資產的名義，變相虛增財政收入。

董學耕表示，現有政策明確鼓勵公共數據開發(fā)利用，促進數字經濟發(fā)展，但推進這一目標時，一定要規(guī)范?！霸诤戏ê弦?guī)的前提下，公共數據的開放一定不能急功近利，一上來就要政府先收一道錢，這樣會把成本搞得很高，實際上是一種‘殺雞取卵’的表現?！?/div>

他告訴南都記者，公共數據的開放利用應當是“放水養(yǎng)魚”，要讓公共數據普惠地為社會所利用，廣泛地投入到數據要素市場中，進一步培育和壯大數商，帶動市場主體的繁榮。這才是數據財政應有之義。

總體來看，當前我國公共數據授權運營工作整體尚處于起步階段，實踐中仍面臨數據質量和標準化不足、隱私和安全風險、制度規(guī)則不夠細化、場景需求有待挖掘、數據價值評估困難等難點痛點。

基于此，業(yè)內呼吁盡快出臺公共數據開發(fā)利用的頂層政策文件，強化對公共數據授權運營規(guī)范化管理，建議針對數據登記、授權機制、價格形成、收益分配等重點領域制定管理辦法。

值得關注的是，這一呼聲已有回應。此前國家數據局表示，今年陸續(xù)推出數據產權、數據流通、收益分配、安全治理、公共數據開發(fā)利用、企業(yè)數據開發(fā)利用、數字經濟高質量發(fā)展、數據基礎設施建設指引等8項制度文件。

國家數據局數據資源司副司長張慧星在近期一場數據要素主題論壇上透露，公共數據的政策文件將重點鼓勵和探索公共數據授權運營，規(guī)范數據運營，而且很快就會出臺。

另據南都記者從知情人士處獲悉，有關公共數據開發(fā)利用的政策不止一份，屆時會有一個主文件及相關配套文件。其中將對業(yè)界關注的授權運營、產品定價機制等問題作出方向性的規(guī)定，總體以鼓勵和支持公共數據開發(fā)利用，規(guī)范發(fā)展為主。

出品：南都數字經濟治理研究中心