宅基地改革醞釀新方案：有望曲線入市，城里人購買仍遭禁

浪子不回頭

  宅基地大量閑置浪費漸成各方共識，但如何處置尚存爭論。此外，禁止城市居民下鄉(xiāng)購買宅基地建住房的政策尚沒有松動跡象。
  8月3日，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）將結(jié)束在中國人大網(wǎng)上為期一個月的公開征求意見。該草案62條規(guī)定：國家鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。
  同時，此次土地管理法修訂還將宅基地改革和管理工作的職責(zé)劃給了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。第一財經(jīng)記者獲悉，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在會同自然資源部等部門，研究制定深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案。
  除了透露上述信息，近日在《對十三屆全國人大二次會議第2921號建議的答復(fù)》中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還表示，將會同有關(guān)部門，進一步完善閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，加快盤活農(nóng)村土地資源。將結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，指導(dǎo)各地開展農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房激活行動。
  一些政策跡象顯示，未來一些閑置宅基地有望先轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性用地，然后再進入土地市場。
  宅基地人均超過100平方米
  社會各界有關(guān)宅基地改革的呼聲已經(jīng)持續(xù)多年，而在實踐層面，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村三塊地改革也進行了四年有余。
  所謂農(nóng)村土地制度改革三項試點，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點（俗稱農(nóng)村“三塊地”改革），正式啟動于2015年3月，限定在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)。
  中央之所以推動農(nóng)村三塊地改革試點，除了推動農(nóng)村土地制度改革，也是為了給土地管理法的修改提供基礎(chǔ)和支撐。
  目前，草案已經(jīng)兩次提請全國人大常委會審議。最近的一次是在今年6月底，十三屆全國人大常委會第十一次會議對草案二審稿進行了審議。
  與現(xiàn)行規(guī)定相比，草案吸納了農(nóng)村三塊地改革的一些實踐經(jīng)驗，尤其是在征地改革和集體建設(shè)用地入市領(lǐng)域，對現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的改動較大，突破較多，尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，這一變革一度令外界“興奮不已”。
  但在宅基地領(lǐng)域，與現(xiàn)行法律規(guī)定相比，此次修法中的相關(guān)條款改動并不多，這與外界預(yù)期之間存在一定落差。
  按照目前法律，我國農(nóng)村宅基地制度特點明顯，即：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。
  這種獨特的宅基地制度安排對保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。但隨著中國城市化的推進，農(nóng)村宅基地閑置浪費卻又難以流轉(zhuǎn)的問題日漸嚴重，在推動農(nóng)村土地制度改革問題上，宅基地日益成為一個難點所在。
  農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦曾在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會”上表示，隨著農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，（宅基地制度）實踐中面臨許多新情況新問題，突出表現(xiàn)為：一個是“亂”，一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房禁而不止；一個是“死”，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機制缺失，農(nóng)民的財產(chǎn)性收益難以實現(xiàn)。
  全國人大常委會委員劉振偉也引述數(shù)據(jù)稱，2017年全國農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地占了70%。宅基地使用浪費嚴重，集約化程度較低。戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，不少地方存在浪費。
  同樣是2017年的數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積是36.9平方米。
  當(dāng)然，閑置浪費并非宅基地領(lǐng)域獨有，在國有建設(shè)用地領(lǐng)域，也存在諸多土地閑置浪費現(xiàn)象，但中國政府多年前就出臺了《閑置土地處置辦法》，以此對閑置國有土地通過征收土地閑置費、有償或無償收回等手段來予以處置。
  而對于閑置的宅基地如何處置，目前相關(guān)法律法規(guī)一般沒有涉及，無法可依的局面導(dǎo)致地方在實際操作中可以采取的手段和方式十分有限。
  曲線入市的可能性
  當(dāng)前一些大城市國有建設(shè)用地供應(yīng)緊張，土地價格也居高不下，而一些城市近郊區(qū)的宅基地卻可能存在大量閑置，這兩者之間能否通過宅基地的流轉(zhuǎn)來建立一個供需通道？
  全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民去年曾建議，農(nóng)村空置的宅基地也可以進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的市場，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。拿出一小部分農(nóng)村控制的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地可以大幅度降低地價。應(yīng)該賦予農(nóng)戶對宅基地可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承，允許農(nóng)村進城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)。
  各界呼聲雖多，但從最新的修法進程來看，這種城市與農(nóng)村之間圍繞宅基地建立關(guān)聯(lián)的設(shè)想暫時沒有太多可行性。
  在探索宅基地流轉(zhuǎn)方面，草案二審稿62條規(guī)定：國家鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。但草案并未詳細規(guī)定，宅基地能退給誰，或者誰可以買宅基地使用權(quán)。
  草案規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。
  這延續(xù)了草案一審稿的規(guī)定。雖然一審稿在審議期間討論甚多，但草案二審稿并未對此進行相關(guān)修改。
  在6月底的分組審議中，全國人大常委會委員譚耀宗指出，目前草案對宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對實踐中高度關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。建議下一步應(yīng)更加充分回應(yīng)實踐需求和試點探索經(jīng)驗，補充細化相關(guān)規(guī)定。
  雖然目前宅基地直接進入市場尚無可能，但放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)是大勢所趨，且草案中也為此修改了相關(guān)規(guī)定，在這種背景下，宅基地存在搭便車的可能性，即宅基地先轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，然后再進入土地市場。
  據(jù)自然資源部推算，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約為4200萬畝，占集體建設(shè)用地總量的13.3%。自開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點以來，截至2018年底，33個試點縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元。
  農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經(jīng)記者表示，建議不要對宅基地流轉(zhuǎn)進行過多限制，也可以將一些閑置的宅基地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合政策的前提下入市。
  今年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》也提出，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧�體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
  即便宅基地存在曲線入市的可能，但宅基地在多大范圍流轉(zhuǎn)適宜，也是一個容易引發(fā)爭論的問題。范圍太小，形不成流轉(zhuǎn)市場和市場價值，范圍過大，城里人下鄉(xiāng)占用宅基地建房可能會帶來新的問題。
  不過，即便可以通過上述途徑來處置閑置宅基地，但從近期官方的表態(tài)來看，城里人購買宅基地的口子并不會放開。
  韓長賦在上述專題會上強調(diào)，深化農(nóng)村宅基地制度改革，重點是處理好穩(wěn)定和放活的關(guān)系。不得違規(guī)違法買賣宅基地，不允許城里人到農(nóng)村購買宅基地建住房，嚴格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
  易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進也認為，農(nóng)村宅基地不允許隨便交易，之所以強調(diào)“流轉(zhuǎn)”而不是“轉(zhuǎn)讓”，還是因為此類交易是限定在農(nóng)村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農(nóng)村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。


來源：第一財經(jīng)日報
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