本帖最后由 80後總裁 于 2012-3-18 10:47 編輯
標題：誰更需要“深汕特別合作區(qū)”？
來源：來源21世紀網
“深汕特別合作區(qū)”雖然被合作各方，尤其是汕尾寄予了巨大希望，但在筆者看來，在目前的制度框架和體制下，這個合作區(qū)恐怕會充滿未知，甚至會失敗。
解決汕尾問題的最好辦法
廣東省真想借助深圳的力量盡快解決汕尾的貧窮落后問題，最好的辦法是進行行政區(qū)劃調整，將汕尾市劃入深圳行政區(qū)域內，把汕尾地區(qū)的貧窮落后從法理上轉換成了深圳市的法定責任問題。
在“深汕特別合作區(qū)”未來的博弈游戲中，千萬不要以為，只有深圳和汕尾兩個玩家。事實上，這里將會有三個半玩家。除了深圳市和汕尾市外，還有一個是廣東省委省政府，半個，則是由深圳和汕尾兩市創(chuàng)設出來的特別合作區(qū)管委會。
在這三個半玩家中，誰更需要深汕特別合作區(qū)？
深圳肯定不是最需要的，雖然它是這個游戲中需要出錢出人出力的一個。對深圳來說，深汕特別合作區(qū)與深圳在其它地方合作的產業(yè)轉移園區(qū)沒有太大的區(qū)別，該地所有的不過是土地而已，并沒有深圳非它不可的理由。也就是說，對深圳來說，它并沒有“不可取代性”的價值。
汕尾市當然比深圳市更需要這個合作區(qū)�！鞍鄙仙钲谶@個“大款”，意味著迅速開發(fā)整片地區(qū)投資能力（迅速提升片區(qū)的基礎設施水平），意味著以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投資，意味著深圳將出臺政策鼓勵深圳的制造業(yè)將生產基地遷移到特別合作區(qū)內（在此之前，深圳并不鼓勵自己的傳統(tǒng)制造業(yè)遷出本市），意味著汕尾市的發(fā)展水平至少會拉快10到15年倘若沒有深圳施以援手，汕尾要完成工業(yè)化進程，估計至少還得20年。
但是從政治上來說，汕尾其實并不是最需要的。
海陸豐是全國為數不多的位于沿海地區(qū)的革命老區(qū)，同時也是全國罕見的位于廣東沿海地區(qū)的貧困地區(qū)，粵省在自己經濟總量超越中國香港、中國臺灣和新加坡之時，卻還讓這塊沿海的紅色老區(qū)處于貧因狀態(tài)，實在無法交待。
汕尾的貧困和落后，靠汕尾市自身的積累發(fā)展，很難在5到10年內徹底改變。因此汕尾市自己只能說是無奈，但對廣東省委省政府來說，卻是一個必須面對的政治責任。因此，廣東省委省政府才最需要深汕特別合作區(qū)。
所以，深汕特別合作區(qū)固然是深圳和汕尾雙贏的合作計劃，但更主要是替粵省解決難題。
倘若廣東省真想借助深圳的力量盡快解決汕尾的貧窮落后問題，最好的辦法是進行行政區(qū)劃調整，將汕尾市劃入深圳行政區(qū)域內，把汕尾地區(qū)的貧窮落后從法理上轉換成了深圳市的法定責任問題，深圳必須竭盡全力、不惜血本地投入，盡快地改變汕尾地區(qū)的面貌。這對汕尾300萬人民來說是一件好事，廣東省從政治上也是最大受益者。
把汕尾劃入深圳，有八大好處：
其一，可以讓深圳在汕尾巨大投資的政治風險降低到最小。
其二，深圳可大面積向海陸豐地區(qū)調派干部，重建海陸豐地區(qū)的行政管治體系，提升其公共服務水平。
其三，可有效緩解現在深圳面臨的最大難題：土地窘境。深圳可以將新獲的5271平方公里的沿海土地，集約利用、精細開發(fā)，將之建成廣東省科學發(fā)展觀的示范區(qū)。深圳在全省最高的城市規(guī)劃水平，也可派上大用場。
其四，深圳可以將海陸豐地區(qū)建成自己的制造業(yè)基地和大型工業(yè)中心，許多由于深圳缺地而無法落戶的重大工業(yè)項目，甚至部分重工業(yè)大項目，均可放在海陸豐地區(qū)。這可有效解決深圳產業(yè)結構失衡的問題。與此同時，海陸豐地區(qū)還可成為深圳東部的旅游勝地和農產品生產基地。
其五，汕尾與深圳本土隔著惠陽和惠東，可有效避免深圳的房地產投機延燒到汕尾，控制海陸豐地區(qū)的土地成本和人工成本，成為深圳最佳的成本洼地。這對深圳和汕尾兩地都有好處。
其六，汕尾原本是粵省最貧窮落后的地區(qū)，現在由深圳市財政對這320萬人民作出承擔，事實上是由深圳承擔了粵省的一大負擔，并幫助粵省解決了五千多平方公里的發(fā)展和現代化問題。
其七，海陸豐地區(qū)是粵省為數不多的紅色老區(qū)，由廣東改革開放30年成就最大的深圳特區(qū)，來提攜廣東心頭大病海陸豐老區(qū)，實在是最佳方案。
其八，汕尾地區(qū)是粵東沿海也是中國沿海地區(qū)的發(fā)展陷落帶，深圳開發(fā)海陸豐地區(qū)，可以有效地填補這個陷落帶，更好地輻射粵東地區(qū)甚至閩南地區(qū)，最終形成廈深經濟帶。由深圳輻射粵東、廣州輻射粵北和粵西，是廣東區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的最佳分工，使廣深兩市變過度競爭為分工合作，實在是粵省之福！
跨行政區(qū)合作沒有真正成功的先例
這種跨區(qū)域合作，除了進行行政區(qū)劃調整，把兩個行政區(qū)合并為一個行政區(qū)，否則讓兩個不同的擁有強大行政權力的行政區(qū)精誠合作，是不可能的。
但在中國現行行政體制下，還沒有出現跨區(qū)域合作成功的先例。
簡-雅各布斯曾指出，如今的全球經濟競爭，已不再是國家經濟體之間的競爭，而是重要節(jié)點城市之間的競爭，未來更呈現出不同的城市群之間展開競爭的趨勢。在全球競爭中，同一區(qū)域城市群的不同城市之間，需要根據各自的競爭力優(yōu)勢，進行資源的交換和配置，以達到最大的協(xié)同效應，在全球爭奪資本、資源、技術、人才等要素資源的分配份額。
在一般經濟學者眼里，中國是擁有強勢政府的國家，政府在資源配置中具有強大的主導能力，按說應該更容易操縱同一城市群中的協(xié)同效應，做好城市分工合作，以獲得在全球城市體系中的競爭力和市場地位。然而在市場經濟國家中運行很好的區(qū)域合作，在中國的城市群中，卻由于各地方政府權力的過度介入扭曲了市場要素資源配置，反而降低了配置效率的另一方向。
所以，在中國的城市群中，鮮能看到區(qū)域按市場力量組合城市角色、進行區(qū)域分工的成功案例。即便是在宣稱緊密合作的長三角16個城市之中，我們也皆能看到你死我活的非理性項目爭奪，而很難看到資源的最佳配置模式。
原因在于，中國的“行政逐級發(fā)包”制度和“政治錦標賽模式”，導致了中國嚴重的“行政區(qū)經濟”原則和“地方政府公司主義”的大行其道，行政權力深度介入市場運行和資源配置過程，挖空心思想要促成本轄區(qū)內的經濟成長，而對別的行政區(qū)域的經濟運行狀態(tài)漠不關心，哪怕是自己的友鄰。
中國改革開放30年來，我們看了太多宣稱區(qū)域合作的計劃，如早在1980年代就提出的長江經濟協(xié)作區(qū)，以及后來的長三角經濟區(qū)、珠三角經濟圈、京津冀經濟圈、泛珠三角合作、粵港合作等等，這些合作計劃均在各地方政府均不讓渡任何行政權力的前提下進行，最終，除了一定程度上促進相互投資外，我們看不到更多成功之處。
近幾年，也有個別地方開始探索部分讓渡行政權力以促成區(qū)域合作或一體化的案例。國內最為典型的有三個案例：
一是新疆自治區(qū)內的烏魯木齊市和相鄰的昌吉市，“烏昌模式”的精要是，設立了一個“中共烏昌黨委”，對中共烏魯木齊市委和昌吉市委均有管轄權，而由烏魯木齊市委書記兼任“中共烏昌黨委書記”，由于黨管人事，這事實上意味著中共烏魯木齊市委在一定程度上擁有了直接影響中共昌吉市委的組織人事權。
二是湖南省內的“長株潭一體化”計劃，其模式精要是，在省發(fā)改委下邊設了一個“長辦”，三個城市內的城市規(guī)劃、重大項目均需經過“長辦”，事實上是三個城市向省“長辦”讓渡了自己的部分行政權力。
三是江蘇省“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”模式。該模式的要點是：屬于泰州市的縣級靖江市，將其長江沿岸、江陰大橋以上的60平方公里土地，完全交給“江陰-靖江工業(yè)園區(qū)”來開發(fā)，園區(qū)管委會的人事權、財政權、土地權等完全掌握在屬于無錫市的縣級江陰市手里（管委會的絕大部分干部都絕對是江陰干部），靖江市只對民政等社會事務有管轄權。這事實上是靖江市把園區(qū)內的主要行政權力讓渡給了江陰市，另外有一部分經濟權力是上收到了江蘇省政府手里。
上述三個案例，筆者湊巧都前往考察過，他們都取得了一定的成就，但很難說完全達到了預設目標、更難說取得了巨大成功。
因此，這種跨區(qū)域合作，除了進行行政區(qū)劃調整，把兩個行政區(qū)合并為一個行政區(qū)，否則讓兩個不同的擁有強大行政權力的行政區(qū)精誠合作，是不可能的。
而從深汕特別合作區(qū)現在已達成意向的合作機制條款來看，似乎讓人看不到多少成功的保證。
治理架構尚有欠缺
在深圳和汕尾兩市合作的層面上，粵省過于追求深圳與汕尾兩市的對等與平等，凡事需要商量著來，擺明了必須兩地博弈，未來在實操中必將矛盾不斷。
關于合作區(qū)期限：“合作區(qū)的合作期限為30年，財政體制方案暫定10年，10年后另行協(xié)商確定”。
關于合作區(qū)組織架構：“合作區(qū)黨工委書記以及社會管理內設機構正職負責同志由汕尾市推薦；管委會主任以及經濟管理內設機構正職負責人選由深圳市推薦。副職人選由深圳、汕尾兩市交叉推薦任職”，“內設機構副職人選原則上實行交叉任職，由深圳、汕尾兩市共同協(xié)商推薦”。
關于合作區(qū)的財政體制：“合作區(qū)財政體制執(zhí)行"省直管"模式，委托深圳市全權代管，并授權深圳市管理和審批合作區(qū)的財政預決算，報省財政廳備案；5年內汕尾市將取得的土地收益全部返還合作區(qū)；2016年后在符合國家規(guī)定的前提下，由汕尾市決定使用方向和使用范圍”。
由上述合作條款可以看出，“深汕特別合作區(qū)”模樣上有點兒“江陰靖江工業(yè)園區(qū)”的影子，但里子卻與“江陰靖江工業(yè)園區(qū)”相去甚遠，主要是沒有賦予深圳市在“深汕特別合作區(qū)”的絕對主導權讓深圳投入巨大的資源，卻不讓深圳獲得絕對主導權。
深圳豈止沒有絕對主導權，按協(xié)議規(guī)定，合作區(qū)黨工委書記由汕尾方面派人，管委會主任則由深圳派人。在中國的實際體制中，黨工委書記才是一把手，管委會主任是二把手，這事實上意味著汕尾市才是合作區(qū)的主導者，深圳市只是執(zhí)行者，也就是說，深圳市給汕尾市打工。這與江陰靖江工業(yè)園區(qū)管委會的人事權完全歸屬于江陰市相比，簡直不可同日而語。
除了一二把手外，包括所有的人事安排，包括領導小組的決策程序，都寫明了要雙方商量著來，而沒有賦予深圳方面的主導權。也就是說，在深圳和汕尾兩市合作的層面上，粵省過于追求深圳與汕尾兩市的對等與平等，凡事需要商量著來，擺明了必須兩地博弈，未來在實操中必將矛盾不斷。
在這樣的合作中要求雙方對等是莫名其妙的事情。雙方的投入與收益完全不對等，卻為何要求雙方地位對等？
從資源投入來說，汕尾市投入的只是200平方公里的未開發(fā)土地，這土地上的基礎設施極其落后；而深圳市需要投入的則是巨大的財力、整個行政體系的精力、大批的干部（人力資源）、鼓勵深圳企業(yè)遷入汕尾、城市的品牌（是深圳在招商，而不是汕尾），以及，要承擔合作區(qū)失敗的政治風險（汕尾幾乎不用承擔這一風險，失敗后只會見到汕尾市對深圳市的指責）。
而收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更遠的時間后，所有園區(qū)硬資產深圳不可能搬走，最后肯定盡屬于汕尾。汕尾絕對不會吃虧，而只會占一個大便宜。
而深圳能獲得什么收益呢？2015年之前，所謂財政收入25%的分成全都要返還回去，2015-2020年之間的分成要返還回去一半。就算2015-2020年間每年產生1000億-2000億的GDP，創(chuàng)造100-200億的地方財政收入，深圳就算分成也只不過分到25-50億，再返還回去一半，也就是說只能分到十幾二十億而已，這對深圳整個城市的財政收入來說，實在沒有太大意義，而深圳前幾年每年在合作區(qū)的投入可能都不止這么些。
投入與收益如此完全不對等，汕尾市憑什么要求與投資及開發(fā)者深圳市權力對等？真要完全對等了，合作區(qū)還有成功的希望嗎？從這個意義上說，要求深圳市與汕尾市對等合作的決策一開始就可能犯下一個錯誤。
從上述管理體制的設計來說，深汕特別合作區(qū)在制度創(chuàng)新上也不及國內已有的案例，其制度創(chuàng)新價值弱化。未來倘若僥幸成功還好說，倘若最終失敗了，不是說這個“特別合作區(qū)”的創(chuàng)意及立意不好，而是合作方案及治理框架的設計出現了失誤。
特別合作區(qū)自身風險依在
深圳政府從沒有過在市域外開發(fā)園區(qū)的成功先例。如此沒有經驗，至少是沒有成功的經驗，這對“深汕特別合作區(qū)”來說是一個陷阱。
風險一：深圳政府并沒有太成功的園區(qū)開發(fā)經驗，更沒有在市域外開發(fā)園區(qū)的成功經驗。
雖然相對于汕尾來說，深圳城市及產業(yè)規(guī)劃、招商引資和園區(qū)管理的水平高了不止一個檔次，但與上海、蘇州等地相比，深圳政府的園區(qū)開發(fā)和招商引資的水平并不算高。深圳成功的產業(yè)園區(qū)大多不是政府，而是企業(yè)開發(fā)的，如天安數碼城，比如招商局蛇口工業(yè)區(qū)和華僑城。深圳海防中越合作園區(qū)也是企業(yè)在操作，政府只是掛個名而已。深圳高新區(qū)如果算政府的成功，似乎底氣也不那么足。
此外，深圳過去的對外區(qū)域合作，大都屬于援助型的，只需要深圳往外大把撒錢，或錢拿給別人，或項目建成了事。深圳與河源的合作、援藏與援甘、與喀什的對口支援合作，皆如此。深圳政府從沒有過在市域外開發(fā)園區(qū)的成功先例！如此沒有經驗，至少是沒有成功的經驗，這對“深汕特別合作區(qū)”來說是一個陷阱。
風險二：深汕特別合作區(qū)涉及到與汕尾市、廣東省政府三方的博弈，深圳其實處于一個極為尷尬的境地。一旦深圳決定投入此項目，主動權其實就大部分不在深圳手上了。因為深圳面臨的博弈對手絕對不僅僅是汕尾市委市政府，還有廣東省政府。
風險三：如上一節(jié)分析，在“深汕特別合作區(qū)管委會”層面上，基本上可以斷定的是，按現在的方案設計，深圳根本抓不到主導權！這必然意味著未來的管委會效率極其低下。
風險四：對于深圳來說，這將注定是一個賠本的買賣。就算2015—2020年深圳可以拿到25%分成的一半，但倘若合作區(qū)金庫由廣州金庫來設立的話，可能連這一點夢幻泡影也會消失的。
風險五：土地拆遷問題。房地產商人都明白，要想搞一個城市更新的項目，拆遷的責任就必須由政府來背負，否則自己將陷在拆遷的泥潭中無法自拔，最后收益完全無法預見或控制！而深汕特別合作區(qū)的合作方案中居然規(guī)定拆遷由合作區(qū)管委會負責，而不是由汕尾市方面完全負責。如此，僅一個拆遷，就可能把深汕合作區(qū)管委會的深圳方負責人搞得灰頭灰臉。
風險六：深圳政府要不要出臺政策鼓勵深圳企業(yè)搬遷到“深汕特別合作區(qū)”內？不要打所謂“生產基地遷汕尾，總部根留深圳”的如意算盤，多大規(guī)模的企業(yè)才能支付得起總部與工廠相距如此之遠的管理成本？當年港企北遷，除了大型企業(yè)集團總部留在香港外，其它中小企業(yè)管理部門只能全都跟著北遷了，深企又豈能例外？不要被廈深鐵路深圳到汕尾只需要不到一個小時車程這樣的話所迷惑，這畢竟是兩個城市！
風險七：園區(qū)管委會被創(chuàng)設出來后就獨立成為一個利益主體，其利益既與汕尾市政府不完全一致，也與深圳市政府利益不完全一致。這樣半個利益主體加入原有的三方博弈關系中，將會使得問題更加復雜！
風險八：可以說，深圳政府已在想盡一切辦法防止深汕特別合作區(qū)成為深圳的一個財政大窟窿、一個無底洞，所以決定采用BT（建設-移交）模式，園區(qū)引進泛華建設集團投資30億元進行基礎設施建設，現已投入9億元。廠房先期由泛華建設投資興建，園區(qū)保證5年回購，按6.8%的收益率給予回報，并支付銀行利息。
這里的問題有二：一是園區(qū)拿什么來保證5年回購？倘若5年后園區(qū)財政沒有錢，汕尾市財政不可能來補這個鍋，結果還是只能由深圳來補這個鍋。倘若泛華集團在這個項目上虧損嚴重，結果還是會從深圳這里找補。而且30個億來搞200平方公里的開發(fā)如九牛一毛而已。深圳必然得動員市屬國資前往合作區(qū)投資基建，如果虧損怎么辦？
二是除了以上這些，深圳財政恐怕還是避免不了往里投錢，可能會以各種各樣冠冕堂皇的名目，關鍵是，深圳財政有沒有在這個項目上設置一個止損點？
（本文僅代表作者個人意見，不代表本報立場。）（來源21世紀網) 2012年03月17日
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2012-3-18 10:45 上傳
誰更需要“深汕特別合作區(qū)”？
在“深汕特別合作區(qū)”未來的博弈游戲中，千萬不要以為，只有深圳和汕尾兩個玩家。事實上，這里將會有三個半玩家。除了深圳市和汕尾市外，還有一個是廣東省委省政府，半個，則是由深圳和汕尾兩市創(chuàng)設出來的特別合作區(qū)管委會。
在這三個半玩家中，誰更需要深汕特別合作區(qū)？
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