烏坎自治

落花有意 · 發(fā)表于 2012-2-27 18:55:55

　　在長期研究農(nóng)村基層選舉和土地問題的學(xué)者眼中，選舉在解決農(nóng)村土地問題上能起多大作用，尚存在相當(dāng)大的分岐。烏坎選舉的意義不在于選舉，而在于它再一次顯示了中國改革的現(xiàn)實：改革必須既有基層的動力，又有高層的支持

　　在廣東省汕尾陸豐市烏坎村，村委會大樓曾是一個威嚴(yán)而神秘的存在。

　　這幢外貌普通的三層小樓，位于村中主干道邊。平日大門雖然敞開，卻極少有村民敢進去。如要辦理生育證明、宅地審批等手續(xù)，只能去村干部家里。按照當(dāng)?shù)卮迕竦恼f法，“有求于人，總不能空著手上門�！�

　　在很長一段時間內(nèi)，烏坎人對此不以為忤。由于長期缺乏知情權(quán)，即使對于村里的集體土地被村委會私下賣出，他們也并未表現(xiàn)出多大的不滿。除卻前任村支書薛昌個人的光環(huán)，村委會的權(quán)力還依靠其組織的“治安隊”來維系。

　　但以威權(quán)為基礎(chǔ)的秩序未能持續(xù)，只因為一點小小的火星，村民們壓抑已久的不滿幾乎一夜之間被點燃。隨著2011年9月22日村委會被村民占領(lǐng)，烏坎開始步入自治時代。

　　如今兩盆寓意喜慶的金桔擺放在村委會大樓門前，這里成了烏坎村選委會的辦公地，村民們正忙于選舉新一屆村委會。村選委會成員、村民、鎮(zhèn)干部以及國內(nèi)外媒體，于其中往來穿梭，一片忙碌景象。2012年2月11日，烏坎完成了村民代表的選舉。如果不出意外，村委會的選舉將在3月初舉行。

　　深受原村委會絕對權(quán)力之害的烏坎人，正付諸努力，試圖設(shè)計一套相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。不過，在過渡期間實際主持大局的村選委會很快發(fā)現(xiàn)，較之組織集體上訪，組織一次選舉要復(fù)雜得多，所需的智慧、勇氣與韌勁超過他們的想象。

　　夾在村民與地方政府之間的村選委會，一方面要與政府溝通選舉規(guī)則，另一方面也要面對村內(nèi)發(fā)生的微妙變化——各宗族凝聚力的消減、上屆村委的不合作、部分村民對選委會所作妥協(xié)的不滿以及對選舉能否解決問題的懷疑。這都考驗著這場仍在進行中的選舉。

　　事實上，在長期研究農(nóng)村基層選舉和土地問題的學(xué)者眼中，選舉在解決農(nóng)村土地問題上能起多大作用，尚存在相當(dāng)大的分歧。不過，“烏坎事件”由群體性事件轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鬟x舉，村民與政府由沖突轉(zhuǎn)向?qū)υ掃@一過程，則受到普遍激賞。卡特中心中國項目主任劉亞偉就認(rèn)為，烏坎村選舉對于基層民主的意義在于，它顯示了中國的改革必須既有基層的動力，又有高層的支持。

　　選舉只是第一步，新的村委會經(jīng)選舉成立后，如何解決土地問題才是烏坎自治的最難命題。

　　接管村委會

　　上屆村委會的崩塌，始于2011年9月21日。

　　此前幾天，部分烏坎村民在村里張貼通知，指出村里的一大塊地被村干部私下賣給碧桂園（02007.HK）用于房產(chǎn)項目。碧桂園已進駐，即將動工，但村民對此卻一無所知。通知號召村民于9月21日前往陸豐市政府集體上訪，核實此事。

　　導(dǎo)火索背后，是兩年以來，村民們多次就村干部涉嫌土地貪腐向上級政府舉報，卻始終未見查處。

　　9月21日上午，逾3000名村民步行至8公里外的市政府上訪。在得到市委副書記否定的答復(fù)后，上訪的村民轉(zhuǎn)而回到村委會討要說法。時任村主任陳舜意稱，該地塊確實沒賣。之后，村民們離開村委會，砸毀了與村兩委存在利益關(guān)系的港商在烏坎所建的一些工廠。

　　次日，數(shù)百特警進入烏坎，與村民發(fā)生流血沖突。此后，村民們對村委會的不滿，逐漸演變成與基層政府的矛盾。沖突之后，村委會被村民所占領(lǐng)。

　　在村委會陷入癱瘓后，村民按照陸豐市政府要求，成立臨時理事會代表村民與政府溝通。這個并無正式權(quán)力的臨時機構(gòu)，承擔(dān)起非常狀態(tài)下的自治職能。在臨時理事會治下，村民凝聚在一起以集體上訪、接受媒體采訪等方式，向政府表達訴求。

　　隨后，五名村民“領(lǐng)頭人”被捕，其中村民領(lǐng)袖之一薛錦波意外死亡。警察與村民隨即在村口互設(shè)關(guān)卡與路障，對峙雙方均高度緊張。高峰時，近百家在村內(nèi)的境外媒體不斷地發(fā)布關(guān)于此事的信息和報道，微博上網(wǎng)民亦直播村中境況，事件引發(fā)舉世關(guān)注。

　　三個月后，2011年12月20日，事情迎來轉(zhuǎn)機。是日上午，廣東省專門為此事成立的省工作組在陸豐市政府召開干部群眾大會，省工作組組長、廣東省委副書記朱明國在會上發(fā)言傳遞“理解和原諒”的信息，指出“群眾的主要訴求是合理的”，“村民出現(xiàn)一些不理性行為可以理解”。

　　朱明國講話后事態(tài)迅速平息，警方撤掉關(guān)卡，村民則撤去自衛(wèi)性的路障。村民們原定于12月21日的集體性上訪，也予以取消。應(yīng)村民要求，廣東省工作組進駐烏坎調(diào)查。

　　12月30日，廣東省工作組烏坎村干部違法違紀(jì)問題專項小組組長、廣東省監(jiān)察廳副廳長曾慶榮公開通報稱，經(jīng)過十天調(diào)查，已查實陸豐市農(nóng)村信用合作聯(lián)社營銷中心有關(guān)人員，以及陸豐市國土局東海鎮(zhèn)國土所個別人員在辦理烏坎村有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓過程中收受賄賂。此外，也查實薛昌、陳舜意等人侵占烏坎村集體資產(chǎn)，原村“兩委”部分人員在出讓土地過程中也有收受好處費等問題。同時，村財務(wù)問題專項小組查出烏坎村財務(wù)管理存在公款私存、多頭開戶、土地出讓收入村民直接得益少等問題。

　　村集體土地問題專項小組則初步查實，與原村“兩委”有利益關(guān)系的港商，存在少批多用村集體土地、拖欠征地補償款的現(xiàn)象。烏坎村涉及征收土地、出賣土地的重大事項，未按規(guī)定召開村民代表大會或村民大會決策，也未進行村務(wù)公開。

　　按以上通報，烏坎土地貪腐案牽涉烏坎村委、市國土部門以及市農(nóng)村信用合作聯(lián)社等。

　　籌備機構(gòu)

　　早在2009年，上屆村委會的“違法選舉”就與“非法賣地”“財務(wù)問題”一起，成為村民向上級政府舉報的三大問題之一。2011年12月28日，省工作組認(rèn)定上屆村委選舉無效，為烏坎進入自治從法律意義上掃清了障礙。

　　在官民沖突最緊張的階段，臨時理事會會長楊色茂以及德高望重的老村干部林祖戀，成為自發(fā)形成的民意代表，尤以后者為精神領(lǐng)袖。他們也依靠自身的影響力，將情緒激憤的村民導(dǎo)向理性的道路。

　　在此權(quán)力真空期，選舉新一屆村委會成了當(dāng)務(wù)之急。據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。

　　但選委會的產(chǎn)生需要一個籌備機構(gòu)。對它的性質(zhì)、人員構(gòu)成與產(chǎn)生方式，村民與政府都有自己的考慮。

　　在省工作組看來，烏坎事件的原因之一，是基層黨組織的建設(shè)出了問題。因此，應(yīng)首先選舉成立村黨總支，臨時代替村委會主持工作。然后，在村黨總支領(lǐng)導(dǎo)下，選舉選委會。

　　早在烏坎情勢最為緊張的階段，村民們就在村里的主干道掛出“擁護共產(chǎn)黨，擁護黨中央”的標(biāo)語，對于這個原則他們并無異議。但具體到上述提議，以林祖戀與楊色茂為代表的村民們擔(dān)憂的是，基層黨組織存在的問題——在這個1.3萬人的村莊，全村100多名黨員中半數(shù)與前任村支書薛昌相熟；另據(jù)省工作組通報，原村黨總支部分成員在土地批租等方面曾收受好處費，若以村黨總支為主導(dǎo)，選舉存在失敗的可能性。

　　最后，省工作組的提議獲得施行。2012年1月15日，烏坎村新的黨總支成立，林祖戀當(dāng)選村黨總支書記。村委會重新選舉籌備工作小組于同日成立，協(xié)助前者籌備選舉事宜。

　　籌備小組成立初期，由于對業(yè)務(wù)不熟，與省工作組、地市鎮(zhèn)三級政府多次開會協(xié)商。

　　而村民方面，亦有其“智囊”。北京新啟蒙研究所公民參與立法研究中心主任熊偉在烏坎事件后自發(fā)趕至，就選舉細(xì)節(jié)向村民提供咨詢。該NGO成立于2005年，旨在于一線為農(nóng)村基層自治提供法律指導(dǎo)，并將積累的經(jīng)驗撰寫成建議稿，為相關(guān)法律的修訂提供意見。

　　考慮到籌備小組和后成立的村選委會對相關(guān)法律并不熟悉，40年來從未真正選舉，也造成他們?nèi)狈ο鄳?yīng)經(jīng)驗。因此，實際的選舉指導(dǎo)仍由政府主導(dǎo)。這個流程往往是，政府方面拿出每一步選舉方案的建議稿，由選委會討論、調(diào)整后形成定稿執(zhí)行。

　　由于《村民委員會組織法》與《廣東省村民委員會選舉辦法》關(guān)于選舉的規(guī)定仍略顯粗疏，因此，烏坎村民進行了不少自發(fā)性的探索。對于村民與政府而言，圍繞制定規(guī)則，雙方各有妥協(xié)。不過，楊色茂認(rèn)為，“總體上，他們還是傾向于把我們限定在現(xiàn)有框架內(nèi)�！�

　　選舉設(shè)計

　　按照政府建議，此次烏坎選舉的順序大致為：村選委會推選完畢后，再由選委會組織，推選村民代表和選舉村民小組長，最后再選舉村委會。

　　籌備小組組長為林祖戀，副組長為東海鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長歐陽柳與烏坎村黨總支兩名副書記，正式成員共24人，包括黨員、老師、回家過年的大學(xué)生、鎮(zhèn)工作人員。此外，大量村里的年輕人陸續(xù)加入充當(dāng)志愿者，隊伍擴充到七八十人，這還不包括村里負(fù)責(zé)貼海報的小志愿者。

　　東海鎮(zhèn)政府為這次選舉提供了一些經(jīng)費支持，還為村民配備了二三十名工作人員，承擔(dān)一些事務(wù)性的工作，比如寫文稿、錄入文件之類。

　　籌備小組第一個工作是登記選民，確定有資格投票和參選的村民。這需要上屆村委會的會計提供名單，但七個村民小組的會計僅有兩名提交，其余五人表示“弄丟了”。

　　籌備小組只好憑派出所村里的戶籍檔案造冊，但這也是數(shù)年前的檔案，信息嚴(yán)重失真，存在部分年滿18周歲的村民未被錄入、最近去世的人還在籍、新登記的戶口還沒錄入、“人戶分離”（即人已經(jīng)搬走、戶口還在）等問題。

　　據(jù)此公布的選民名單第一榜共8222人，質(zhì)量并不盡如人意，存在大量重合現(xiàn)象，不斷有人前來更新和補遺�；I備小組只好發(fā)動志愿者，挨家挨戶上門登記。第二榜人數(shù)下降至7600多。

　　按《村民委員會組織法》，村選委會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生，但并未規(guī)定具體的推選方式。政府的意見是，由黨總支和籌備小組提名產(chǎn)生候選人，其中要有一定的黨員數(shù)量（四五名），其余人員則在各村民小組和宗族之間平衡。

　　村民方面則堅持“海選”方式。在熊偉的建議下，村民設(shè)計出一種“自薦與他薦”的方式：有意參選選委會的人，先簽署協(xié)議表達參選意愿，同時聲明放棄參加村委會選舉，而后征集100位選民（后改為50位）的簽名。由此進入候選名單后，在村民大會上正式接受投票，票數(shù)最高的11人成為村選委會委員。此規(guī)則并不排斥村民選舉非候選人名單內(nèi)的人。

　　這一設(shè)計要求選委會候選人放棄參選村委會，避免規(guī)則制定者參與游戲。對于這個設(shè)計，政府表示接受。

　　在選舉選委會之前，村選委會曾經(jīng)想開一次全村范圍的選舉動員會議，省工作組表示不贊同，他們提出，開會太擾民，可以代之以貼海報和廣播的方式。

　　制衡制度

　　2月1日，烏坎以全村一人一票的方式，選舉出11名選委會委員。政府原提議在村中設(shè)立七個分會場，但村民們擔(dān)心這會導(dǎo)致監(jiān)管不便，出現(xiàn)舞弊。經(jīng)爭取，七個村民小組的投票點被統(tǒng)一設(shè)立在烏坎學(xué)校的大操場上。

　　選舉前，村里的各個宗族都在開會，宗族拉票現(xiàn)象激烈。七個村民小組之一的新一村由于新移民較多，在投票時存有顧忌。在熊偉的建議下，該村投票區(qū)內(nèi)設(shè)立了秘密投票箱。

　　這是烏坎人40年來第一次自主選舉。不過意外還是發(fā)生了——楊色茂當(dāng)選選委會主任。雖然并未報名參選，但不少村民仍把選票投給了他。由于票數(shù)排在第12位，但因一位當(dāng)選者退出，他被遞補進入11人委員名單，隨后在11人的第二輪投票中當(dāng)選選委會主任。

　　今年46歲的楊色茂，只有初中文化，曾外出經(jīng)商。不久前回家重操打漁舊業(yè)，有一個孩子在上大學(xué)。由于年富力強、處事穩(wěn)重，他也是村委會主任的熱門候選人。但按規(guī)定，他當(dāng)選選委會主任后無法參選村委會。

　　不過，楊色茂仍可以參選村民代表，并且參選村民會議召集人。村民會議召集人，相當(dāng)于村委會的“反對派”，這是一個探索性的制度設(shè)計，源自村選委會對于上屆村委會權(quán)力過大的擔(dān)憂。

　　《村民委員會組織法》規(guī)定，有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會議。同時規(guī)定，村民會議和村民代表會議由村委會召集。村民們認(rèn)為，其中存在一個邏輯漏洞：村民代表會議的一個重要職能是監(jiān)督村委會，涉及到土地等重要問題，村民代表要求召開村民代表會議，村民要求召開村民會議，村委會不召集怎么辦？對于這種情況，《村民委員會組織法》并無規(guī)定。

　　在熊偉的建議下，村選委會考慮設(shè)立村民會議召集人，以全體村民一人一票的方式產(chǎn)生。2月7日，村選委會開會決定，于四天后的村民會議上，在推選村民代表和選舉村小組長之外增加一個表決項目，即由全村表決是否設(shè)立召集人制度。

　　楊色茂對《財經(jīng)》記者說：“都說村委會重要，但其實是村民代表大會更重要，村委會只是執(zhí)行機構(gòu)，決策和監(jiān)督的權(quán)力應(yīng)該在村民代表大會�！�

　　按他個人的設(shè)想，甚至希望在村民代表大會中產(chǎn)生一正兩副三名議長，以及一名秘書長，由其領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)�！艾F(xiàn)有制度下的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)太無力了，名義上可以監(jiān)督村委會，但你要去查賬，對方不配合，你一點辦法也沒有�！彼f。

　　妥協(xié)與分歧

　　2月11日，烏坎村再次在烏坎學(xué)校召開村民會議，推選村民代表和村民小組長。有了2月1日的經(jīng)驗，這次選舉出現(xiàn)新的改進。比如，為節(jié)省勞力，選民登記由單純的工作人員挨家挨戶上門登記，改為上門登記與固定登記相結(jié)合。新一村首創(chuàng)的秘密投票箱制度，也被推廣至其他六個村民小組。

　　這次選舉順利選出109名村民代表。但在村民小組長選舉中，因為七個村民小組中各自得票最高者的得票數(shù)均未過半，而導(dǎo)致流產(chǎn)。

　　遺憾在于，事先通過要于當(dāng)日表決的召集人制度，因政府反對未能如期表決。政府方面的理由是，當(dāng)天已經(jīng)有兩項投票，從操作的角度，不適合再加進召集人制度的表決。

　　2月12日，新當(dāng)選的村民代表在省工作組所在的南海莊園賓館開會。一些當(dāng)選的村民代表已開始對頻繁的投票和漫長的選舉出現(xiàn)不耐煩的情緒：“選舉搞得再民主，能保證把我們的土地要回來嗎？”

　　不過，村民代表選出后，烏坎村解決了除土地之外的另一個敏感問題：原“領(lǐng)頭人”之一薛錦波的下葬。作為村臨時理事會副會長，薛錦波在烏坎村與政府關(guān)系最緊張之時被捕并關(guān)押于陸豐市看守所。

　　在被捕后的第三天上午，他被從監(jiān)倉抬出送醫(yī)，最終不治。政府方面援引接診醫(yī)生的說法稱，其系心源性猝死，排除外力打擊致死；但看過死者遺體的家屬稱，薛遺體有明顯傷痕，且生前并無心臟病史。這引發(fā)了村民關(guān)于死因的懷疑，并提出徹查的訴求。由于擔(dān)心激化矛盾，政府方面一直未將死者遺體交還家屬。

　　2月16日，在家屬與政府簽訂協(xié)議后，薛錦波的遺體才得以下葬。協(xié)議書中明確給予薛錦波妻子撫養(yǎng)費、子女助學(xué)費、善后殯葬費等共計90萬元；但仍未說明薛錦波是心臟病抑或其他原因致死。在林祖戀的堅持下，協(xié)議書還寫明了“村民訴求合法無罪”。

　　下葬儀式中，只有100位左右的親友被允許赴殯儀館與遺體告別，而未能按照當(dāng)?shù)亓?xí)俗，將遺體送回家鄉(xiāng)。

　　由于村民們最為關(guān)注的死因定論與追責(zé)問題在協(xié)議書中未有體現(xiàn)，對于這樣的妥協(xié)，很多村民表示不理解，臨時代表理事會的部分成員也感到疑惑。

　　選舉村委會的日子，原本定在3月3日。但是，為避免村委會選舉再次出現(xiàn)票數(shù)不過半、選舉失敗的結(jié)果，選委會曾考慮是否在當(dāng)天進行一次預(yù)選。就預(yù)選方案一事，村民代表大會與選委會之間出現(xiàn)分歧，村民代表開會表決同意，但選委會予以否決。

　　“按照程序，預(yù)選方案應(yīng)該先征得選委會同意，再進行村民代表表決，現(xiàn)在卻反過來了，有些代表半路殺出來提出預(yù)選。”楊色茂表示，對于選委會與村民代表的分歧，“沒有辦法，只能去勸說”。

　　而2月11日選舉未果的村民小組長，則要待村委會選出之后，再由村委會組織重選。形式上，或由村代表來投票選出村小組長，或由全體村民投票選出。

　　土地的未來

　　某種意義上，烏坎此次選舉，只是解決土地問題的前奏。

　　廣東省委副書記朱明國曾透露，烏坎村有9000畝土地，賣掉6700多畝，還剩2000余畝。村民們對于這一數(shù)據(jù)并不認(rèn)可，楊色茂據(jù)其保存的烏坎村1982年地圖稱，烏坎原有土地3萬多畝。選委會副主任洪天彬?qū)Α敦斀?jīng)》記者稱，這個差額，部分是因為近30年里，烏坎的土地被周邊的村莊占據(jù)，在土地上建房或?qū)⑵滟u掉的緣故。

　　早在選舉初期，楊色茂曾就村里的土地現(xiàn)狀，向浙江之星律師事務(wù)所律師袁裕來進行法律咨詢。袁裕來分析認(rèn)為，烏坎的土地問題，在法律層面來看并不復(fù)雜。村民可以先在地圖上將村內(nèi)存在疑慮的地塊標(biāo)出，逐塊向國土部門申請政府信息公開，弄清楚哪些土地依然是集體土地，只要仍然是集體土地，就依然是屬于烏坎村；如果被非法占用了，要求國土資源局查處，并責(zé)令退還給烏坎村。

　　至于被批準(zhǔn)為國有土地的地塊，則可繼續(xù)追問批準(zhǔn)是否合法，手續(xù)是否齊備。若批準(zhǔn)不合法，則視情況申請行政復(fù)議、提起行政訴訟，或者要求國土資源局依法查處。如果是合法審批，則應(yīng)追問征地補償費有沒有發(fā)放到位。

　　現(xiàn)行《土地管理法》于1998年8月29日公布，1999年1月1日起施行。其中規(guī)定，集體土地批準(zhǔn)征收為國有，必須經(jīng)過省級政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)。這意味著，1999年以后，凡是省級以下政府審批的國有地塊均屬非法。

　　像國內(nèi)很多村莊一樣，烏坎的國有用地存在突擊審批的現(xiàn)象，很多土地是在《土地管理法》從公布到正式施行之間的三個月內(nèi)審批。對此，袁裕來表示，中央對此早有規(guī)定，據(jù)1997年4月15日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》與1998年3月29日頒布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地的通知》，非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地已被凍結(jié)。在此期間內(nèi)的審批依然無效。

　　而關(guān)于村界的權(quán)屬爭議，則需要靠土地確權(quán)來解決。

　　袁裕來向《財經(jīng)》記者坦承，考慮到烏坎每一塊地的情況不盡相同，走的程序也不一樣，可以想見這個工作量會十分巨大。一位長時間觀察烏坎的人士也認(rèn)為，烏坎土地的審批并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可完成，這亦加大了日后的糾錯難度。

　　目前，無論村民還是當(dāng)?shù)卣�，注意力多放在選舉上，土地問題暫未進入雙方的溝通范圍。但即便是在村委會選出以后，村民仍需等待省工作組關(guān)于烏坎土地的調(diào)查結(jié)論。“但愿省工作組能滿足村民的合法訴求�！痹肀硎�。
2012年02月27日作者：《財經(jīng)》記者張鷺實習(xí)生梁君艷