當(dāng)前住宅產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)房?jī)r(jià)高企、炒作成風(fēng)、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等現(xiàn)象，國(guó)際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”教訓(xùn)，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，許多國(guó)家都設(shè)立了獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，為保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供金融支持，為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險(xiǎn)屏障。
此外，作為住房體制由福利分房體制轉(zhuǎn)向住房體制市場(chǎng)化的重要工具之一，隨著我國(guó)住房體制市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)軌和確立，住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命。專(zhuān)家建議，以現(xiàn)有公積金體系為基礎(chǔ)，探索建立公積金銀行，構(gòu)建并完善政策性住房金融體系，再次推進(jìn)中國(guó)住房體制市場(chǎng)化改革。
專(zhuān)家表示，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用，促進(jìn)了住房分配從福利走向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了個(gè)人購(gòu)房抵押貸款的產(chǎn)生，但也帶來(lái)突出矛盾。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金無(wú)法調(diào)劑使用，導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢(qián)無(wú)貸，部分地區(qū)有貸無(wú)錢(qián)的局面。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置，異化為銀行低成本運(yùn)行資金。住建部公積金監(jiān)管司提供的最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，包頭、運(yùn)城等89個(gè)城市的公積金個(gè)人貸款率低于45%，部分地區(qū)公積金運(yùn)用率則達(dá)到90%以上，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)很容易超越危險(xiǎn)的臨界水平。
上海市公積金管理中心主任沈正超也指出，在現(xiàn)行體制下，各城市之間的公積金中心互相沒(méi)有聯(lián)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)較好時(shí)公積金流動(dòng)性不夠，市場(chǎng)較差時(shí)流動(dòng)性過(guò)剩，但各地公積金卻“旱澇不均”，且無(wú)法調(diào)劑使用，難以形成“抗旱”、“抗?jié)场彼璧暮狭Α?/div>
除了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯外，公積金還呈現(xiàn)存量資金浪費(fèi)，貶值矛盾突出的問(wèn)題。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行，淪為銀行的低成本存款，而繳存人未獲得好處。另一方面，個(gè)人賬戶存款利息抵不過(guò)物價(jià)上漲，造成貶值，直接導(dǎo)致公積金騙提現(xiàn)象泛濫。
此外，公積金對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略需求和社會(huì)轉(zhuǎn)型需求的呼應(yīng)也明顯不足。住房公積金是計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，如今住房供應(yīng)已經(jīng)高度市場(chǎng)化，勞動(dòng)力和住房配置都已社會(huì)化，而我國(guó)住房保障壓力非常大，動(dòng)輒一年數(shù)十萬(wàn)套的保障性住房建設(shè)任務(wù)成為不少地方財(cái)政的首要壓力，許多地方為此“負(fù)債累累”，而數(shù)萬(wàn)億公積金躺在銀行“睡大覺(jué)”，也幫不上忙。
“當(dāng)前，住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系，以此為切入點(diǎn)來(lái)推進(jìn)制度創(chuàng)新，將有利于發(fā)展與國(guó)際接軌而又符合國(guó)情的住宅市場(chǎng)�！鄙虾Ｘ�(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)陳杰建議，可以嘗試在改組住房公積金的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，即公積金銀行。
避免刺激房?jī)r(jià)上漲
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，相較商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，公積金銀行不以營(yíng)利為目的，利率較低，遏制了過(guò)度發(fā)放房地產(chǎn)貸款，避免了刺激房?jī)r(jià)上漲和導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫。同時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉(zhuǎn)變，真正成為政策性住宅金融企業(yè)，解決現(xiàn)行住房公積金中存在的主要問(wèn)題。
首先，債券融資支持方式更可取，也可支持保障房建設(shè)。以貸款形式來(lái)直接支持保障房建設(shè)，收益看起來(lái)有保證，但風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，而且管理要求很高。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉認(rèn)為，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)債券的形式可以間接為保障房建設(shè)提供融資，由財(cái)政部發(fā)行住房債券，由公積金銀行以閑置資金來(lái)自由認(rèn)購(gòu)。這些債券不僅信譽(yù)高，安全性好，還可以隨時(shí)在債券市場(chǎng)和銀行間上市交易，流動(dòng)性強(qiáng)。
其次，打破公積金區(qū)域化管理制度，像銀行一樣全國(guó)流通。住房公積金最需要打破區(qū)域化管理體制，實(shí)現(xiàn)資金的跨區(qū)域調(diào)度配置。公積金銀行在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)施規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制，各地分支機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權(quán)利和自由度，但有全國(guó)中心和統(tǒng)一的運(yùn)作原則，資金實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一集中調(diào)度，強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
再次，解決住房公積金權(quán)屬不清的問(wèn)題�！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)對(duì)住房公積金管理中心的法律地位沒(méi)有規(guī)定。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)張東說(shuō)，通過(guò)公積金銀行，繳存人繳存的專(zhuān)項(xiàng)住房?jī)?chǔ)蓄資金——公積金成為銀行的資產(chǎn)，繳存人和銀行之間通過(guò)住房?jī)?chǔ)蓄合同確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在法律規(guī)定的情況下，繳存人有權(quán)取出住房公積金。
還有，理順了住房公積金、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系。當(dāng)前，由于《條例》規(guī)定不清，導(dǎo)致三者之間的法律關(guān)系混亂、界定不清晰。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn)，銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規(guī)定的情形下(比如購(gòu)買(mǎi)房屋或退休等)取出所繳存的公積金。
最后，強(qiáng)化了住房公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。目前，住房公積金管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，不僅承擔(dān)著決策職能，還承擔(dān)著監(jiān)督職能。陳杰說(shuō)，現(xiàn)行的“管委會(huì)”決策實(shí)質(zhì)上是政府部門(mén)決策、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會(huì)，其內(nèi)化為銀行董事會(huì)，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。
謹(jǐn)防地方政府“抽資”沖動(dòng)
不少公積金中心負(fù)責(zé)人提出的將“政策性住宅金融機(jī)構(gòu)”作為公積金改革的一個(gè)方向，乃至建立“住宅銀行”，但也有人持保留和觀望態(tài)度，認(rèn)為在當(dāng)下條件下實(shí)施難度大，更難“一步到位”，為此需要審慎探索。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認(rèn)為，目前公積金中心有兩個(gè)屬性：非銀行金融機(jī)構(gòu)的屬性和政策性住房金融機(jī)構(gòu)的屬性。公積金大量存款結(jié)余是結(jié)構(gòu)性的，目前有一些城市公積金個(gè)貸率很高、存在流動(dòng)性緊張，但大部分城市則存在不少結(jié)余，“與其向銀行借款，不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”。他建議，關(guān)于公積金中心的跨地區(qū)互助，可以在幾個(gè)管理比較好的城市先進(jìn)行試點(diǎn)。
還有一些公積金中心負(fù)責(zé)人提出，對(duì)行政管理和資金運(yùn)作實(shí)行“兩條線運(yùn)作”、“管用分離”——按照基金運(yùn)營(yíng)管理的模式，在國(guó)家和地方層面建立行政管理機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)管職能，但從事資金業(yè)務(wù)；同時(shí)，建立相應(yīng)層面的基金運(yùn)營(yíng)中心，從事資金運(yùn)行管理，但剝離行政職能。在此基礎(chǔ)上，可探索成立類(lèi)似的“住宅銀行”，由各種涉房資金按比例入股，并根據(jù)銀行利率進(jìn)行調(diào)劑。
不過(guò)，也有不少人持保留態(tài)度，認(rèn)為當(dāng)下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言，對(duì)公積金中心變成政策性銀行不看好，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤(rùn)，而一旦變成逐利性的基金，就背離了公積金的屬性”。
南寧市公積金中心主任王林一也對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”。一是由于現(xiàn)在還缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法和操作路徑，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行，即使加上再多的限制條件，也會(huì)擔(dān)心地方政府的“抽資”動(dòng)機(jī)難以遏制，“如果真開(kāi)了口子，只要市長(zhǎng)開(kāi)一個(gè)會(huì)議，一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”。
“為什么用我的公積金建保障房給別人��？”
專(zhuān)家表示，公積金使用“錯(cuò)位”恐加劇制度不公
當(dāng)前，保障房建設(shè)中最大困難在于資金不足。因此，除政府投資、社會(huì)融資外，許多地方都嘗試?yán)米》抗e金進(jìn)行貸款或直接投資建設(shè)保障房，破解地方政府保障房資金難題。
然而，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，不少人認(rèn)為，基本的住房保障是政府的責(zé)任，但公積金是職工繳存的；拿公積金的錢(qián)來(lái)搞保障房建設(shè)，存在使用的“錯(cuò)位”。他們表示，公積金建設(shè)保障房，卻分給低保戶、無(wú)房戶等人群，而繳存人中的中低收入者因收入門(mén)檻、位置等原因未能享受，同時(shí)，這部分繳存人因經(jīng)濟(jì)條件等原因又未能享用公積金貸款買(mǎi)房，反而給中上階層購(gòu)房提供了支持，容易形成新的“夾心層”。
存挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌
據(jù)了解，長(zhǎng)期以來(lái)，住房公積金通過(guò)對(duì)增值收益及結(jié)余資金的利用，來(lái)支持保障性住房建設(shè)。然而，其合理性日漸受到質(zhì)疑。在采訪中，不少公積金繳存人提出疑問(wèn)，“我繳存了公積金，但沒(méi)有享用來(lái)買(mǎi)房，為什么用我的公積金建保障房給別人住？”
多位受訪業(yè)內(nèi)人士和專(zhuān)家學(xué)者表示，住房公積金屬于繳存職工個(gè)人所有，公積金產(chǎn)生的收益也理應(yīng)屬于全體繳存職工，公積金中心產(chǎn)生的增值收益上繳財(cái)政做城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金等于是“劃私為公”。
事實(shí)上，關(guān)于公積金建設(shè)保障房的最大爭(zhēng)議在于保障房的受惠范圍。如果所建保障房的保障對(duì)象并非公積金繳存職工，那么就存在挪用他人財(cái)產(chǎn)之嫌。部分專(zhuān)家認(rèn)為，住房公積金上繳財(cái)政用于建設(shè)保障房，混淆了公積金與“公共財(cái)政”的概念。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信說(shuō)，一定要理清公積金和公共財(cái)政之間的關(guān)系：財(cái)政資金主要是保底線，是為全體民眾服務(wù)的；公積金是在國(guó)家稅收優(yōu)惠之下，企業(yè)和職工個(gè)人共同出錢(qián)負(fù)擔(dān)專(zhuān)項(xiàng)用途的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，是繳存者之間的互助，不是統(tǒng)籌，“用公積金繳存人的利息收入為全社會(huì)民眾提供服務(wù)，容易受到詬病”。
鄂爾多斯市公積金中心副主任王建峰也表示，住房公積金收益建的保障房，并非繳存公積金人所使用，也從另一方面體現(xiàn)出公積金制度的“不公平”。
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除了對(duì)公積金建保障房的合理性和公平性存疑外，許多繳存公積金的市民擔(dān)心在國(guó)家大力推行公租房的同時(shí)，多地保障房面臨“叫好”不“叫座”的尷尬，大量的保障房閑置給公積金帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響繳存人利益。
此外，房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱(chēng)，非專(zhuān)業(yè)部門(mén)難以對(duì)其資金實(shí)施有效監(jiān)控。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉說(shuō)，公積金和財(cái)政部門(mén)在房地產(chǎn)金融審核方面能力不足，一旦開(kāi)發(fā)企業(yè)故意采取欺瞞手段，轉(zhuǎn)移資金逃避還款責(zé)任，公積金有可能出現(xiàn)損失。
地方政府會(huì)有意壓低貸款量的擔(dān)心也普遍存在。在當(dāng)前地方財(cái)政緊張，保障房任務(wù)艱巨的情況下，地方政府四處籌集保障房建設(shè)資金。雖然有明確規(guī)定，在優(yōu)先保證職工提取和個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金支持保障房建設(shè)。但業(yè)內(nèi)人士表示，難免個(gè)別地方故意壓低職工提取和住房貸款量，以便擠出更多資金投入保障房建設(shè)中，緩解地方政府燃眉之急。
對(duì)接保障房需要新做法
為解決公積金貸款支持保障房建設(shè)的困局，劉洪玉等專(zhuān)家呼吁，加快修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，為公積金貸款支持保障房建設(shè)掃清制度障礙，提供必要的法律依據(jù)。同時(shí)，對(duì)增值收益分配和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等問(wèn)題予以規(guī)范，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系及補(bǔ)償機(jī)制。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)張東建議，公積金管理部門(mén)應(yīng)建立健全監(jiān)管體制，保障公積金的資金安全。同時(shí)，各地公積金部門(mén)可考慮擴(kuò)大融資范圍，發(fā)展多種融資方式，以避免單一融資方式可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和結(jié)構(gòu)性失衡。
不少公積金中心負(fù)責(zé)人同時(shí)表示，對(duì)接保障性安居工程，實(shí)際上為巨額的公積金及其增值收益提供了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)。他們建議：可改變直接將公積金收益上繳財(cái)政、籌建廉租房的做法；在確保資金安全的前提下，進(jìn)一步探索公積金貸款用于保障房建設(shè)；以管理部門(mén)為主體直接使用公積金增值收益，投資、收購(gòu)廉租房、公租房等，同時(shí)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；發(fā)行保障房債券，利率高于同期存款利率，由公積金中心購(gòu)買(mǎi)，間接為保障房建設(shè)提供融資支持。
專(zhuān)家表示，目前在公積金建設(shè)保障房上，有兩種模式可以借鑒。一種模式以武漢、上海、大連等城市為主，直接用公積金增值部分收益建設(shè)保障房，而不是上繳給地方財(cái)政。近兩年，上海利用住房公積金增值收益投資收購(gòu)了尚景園和晶華坊兩個(gè)公租房小區(qū)，向符合條件的住房公積金繳存者出租，取得良好的社會(huì)效果。大連公積金中心貸款承建了全市最大公共租賃房項(xiàng)目-泉水B區(qū)，并組建投資管理公司具體負(fù)責(zé)實(shí)施，開(kāi)創(chuàng)了住房公積金直接投資建設(shè)公租房、擁有全部產(chǎn)權(quán)的“大連模式”。
另一種模式是武漢模式。即用公積金的增值收益部分進(jìn)行融資，選擇交通便利、配套完善的中心城區(qū)地塊建設(shè)一批“高端”公租房，產(chǎn)權(quán)歸屬住房公積金中心所有，面向公積金繳存職工定向租賃，納入全市保障房統(tǒng)一管理，破解當(dāng)前公租房建設(shè)的融資難、拿地難、回報(bào)低以及布局偏遠(yuǎn)、結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。
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發(fā)表于 2014-9-19 09:31:51
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