農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的住房政策欲出臺

愛樓者

目前，我國進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2億多人，其中，異地流動的農(nóng)民工為1.49億人，他們已經(jīng)成為我國工業(yè)化進(jìn)程中一支不可或缺的新型勞動大軍。這些農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)長期有序定居，事關(guān)我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的大局。
        　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化速度盡管非常快，但是其中卻存在著明顯的不穩(wěn)定因素。

        2008年我國的城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.07億人，但其中約1.5億異地流動的農(nóng)民工，由于存在著戶籍、土地、保障、住房等方面的原因，大多仍難以真正在城市穩(wěn)定居住，隨時有可能回流到農(nóng)村，如果扣除這部分沒有扎根在城鎮(zhèn)里的農(nóng)民工，那么我國的城鎮(zhèn)化率有可能比統(tǒng)計數(shù)據(jù)低十個百分點左右。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎之一，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路，順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國的一項重要國家戰(zhàn)略。
        　　農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的條件已初步形成
        　　2008年與1978年相比，我國的城鎮(zhèn)人口增長了4 .4億人，建筑連接成片、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了4倍。這一時期的快速城鎮(zhèn)化，有補歷史欠賬的因素，有行政區(qū)劃調(diào)整的因素，有政府行政力推動的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的因素，靠城市規(guī)模的擴(kuò)張，許多農(nóng)民被動變成了市民。無須諱言，這個過程的城鎮(zhèn)化具有很大的粗放成分。
        　　城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)必須要依靠城鎮(zhèn)集約式地發(fā)展，靠農(nóng)民的主動性因素。經(jīng)過長期的積累，我們可喜地看到，農(nóng)民工變市民的條件正初步具備。
        　　首先，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)經(jīng)商務(wù)工出現(xiàn)了長期化、家庭化和年輕化的趨勢，致使定居城鎮(zhèn)的意愿增強。目前，不但農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)非常龐大，而且農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的實際狀況也發(fā)生了很大的變化。一是長期化趨勢增強。根據(jù)2007年對北京市城八區(qū)的一項調(diào)查表明，有10%的農(nóng)民工外出年限在16年以上，平均外出年限為8年；農(nóng)民工在外打工時間每增加1年，愿意返回老家的概率將會減少0.5%，而愿意成為城市居民的概率會增加0.6%(李強，2009)。二是家庭化趨勢顯現(xiàn)。目前農(nóng)民工流動已呈現(xiàn)家庭化的趨勢。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%，增長到2000年的37.5%，再增長到2007年的54.7%，2007年比1995年幾乎增加了一倍;3人家庭的比重從1995年的6.2%，增加到2008年的21.2%，增長了15個百分點;有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%，增長到2008年的28%，增長了2倍(朱明芬，2009)。三是年輕化趨勢明顯。隨著我國開放程度的不斷加大和農(nóng)業(yè)剩余勞動力面臨的持續(xù)壓力，農(nóng)民工外出打工的年齡程度越來越低，目前新生代農(nóng)民工逐漸成為我國農(nóng)民工群體的主體。一項教育部2006年關(guān)于“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會政策研究”表明，年齡在45歲以下的農(nóng)民工占到90%以上，其中16-25歲的占42.1%。這幾年比重更有所提高。這些年輕的新一代農(nóng)民工，特別是那些出生在城市里的農(nóng)民工，文化綜合素質(zhì)普遍提高，鄉(xiāng)土依戀情結(jié)逐漸淡化，城市歸屬感不斷增強，物質(zhì)要求和價值追求提升，融入城市社區(qū)的進(jìn)程加快，定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高。
        　　其次，農(nóng)民工收入的提高，為進(jìn)城定居奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
        　　盡管總體上看，農(nóng)民工的收入與城鎮(zhèn)職工有很大差距，但與自身相比，已經(jīng)有了明顯的提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊等有關(guān)調(diào)查，2004年農(nóng)民工外出務(wù)工的月平均收入為780元;2006年為966元，其中男性達(dá)到1068元;2007年上半年為1109元，其中男性達(dá)到1182元。特別是，高技能熟練工的月收入相對較高，2007年達(dá)到1500元-3000元，北京和廣州等特大城市的農(nóng)民工月均工資也相對較高，2007年分別平均達(dá)到1200元和1400元左右。由此表明，農(nóng)民工的工資水平近年逐年有了一定幅度的明顯提升。
        　　第三，社會保障制度全面推行，將加速推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城定居。
        　　根據(jù)民政部的報告，目前農(nóng)村社會保障體系初步形成，主要包括了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等主要內(nèi)容。到2020年，農(nóng)村社會保障工作基本可以做到有法可依、有章可循�？梢灶A(yù)見，隨著城鄉(xiāng)一體的社會保障逐步實施，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、教育等一體化進(jìn)程的大大加快，將極大地解除農(nóng)民工的后顧之憂，進(jìn)城定居的愿望將會更加迫切。
        　　農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)迫切需要住房政策引導(dǎo)
        　　居住是農(nóng)民工融入城市社會，完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵一環(huán)，是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)。綜合多項研究，目前農(nóng)民工的住房有以下方面的特點：
        　　第一，農(nóng)民工的住房狀況普遍較差，對住房的滿意程度較低。
        　　根據(jù)我們的調(diào)查，建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的半數(shù)左右，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中；城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、居民樓地下室、經(jīng)營場所是農(nóng)民工的主要居住地，只有極少部分農(nóng)民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房；在農(nóng)民工自租的住房中，80%以上居住的是臨建房或簡易房，這些房子位置偏遠(yuǎn)、建筑密度大、安全隱患高；農(nóng)民工人均住房面積低(建設(shè)部調(diào)查，2006)，居住集體宿舍的平均只有5平方米，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上；農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽光、通風(fēng)、集中取暖、獨立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差；絕大多數(shù)農(nóng)民工的住房的支出并沒有隨收入提高而增加，他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住，融入城市的程度很低，健康的文體休閑娛樂等精神需求無法滿足。
        　　第二，隨著越來越多的農(nóng)民工家庭流入城市，對出租房的需求愿望大大增加。
        　　2008年對杭州農(nóng)民工的一項研究表明(朱明芬，2009)，農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重由1995年的9 .7%猛增到2008年的37 .6%。同期，農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2 .2%大幅度上升到7 .2%。在我們調(diào)查的農(nóng)民工中，也有超過44%的農(nóng)民工更傾向于在其務(wù)工的城市租房居住。盡管農(nóng)民工自己獨立租房的愿望增強，但大城市住房的市場租金相對農(nóng)民工的收入來講仍然較高。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國目前有超過60%的農(nóng)民工在長三角、珠三角等大城市和本省的省會城市就業(yè)，即使農(nóng)民工家庭月收入達(dá)到3000元，租賃住房仍然困難。
        　　第三，受收入較低而房價較高的影響，農(nóng)民工在大城市購房能力普遍較弱，在中小城鎮(zhèn)購房的意愿較強。
        　　一是，農(nóng)民工的收入雖然有了一定的增加，但平均收入仍大大低于城市居民收入，基本不具備在大城市購房的條件，如2008年在杭州的農(nóng)民工居住在自購住房的比重僅有2 .4%(朱明芬，2009)。 但 與 進(jìn) 城 定 居 意 愿 相 吻 合 的是，愿意回到家鄉(xiāng)附近中小城鎮(zhèn)購房定居的比重不低。2006年一項對上海、廣州、武漢、成都和阜陽等地農(nóng)民工住房問題研究表明(上海市房屋土地資源管理局，2006)農(nóng)民工愿意留在打工地居住的僅占30%，有35%的農(nóng)民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居，另有3 5 %的 農(nóng) 民 工 打 算 回 鄉(xiāng) 建 房 。 二是，對于在大城市購房，不僅積累足夠的資金支付首付款對農(nóng)民工來講相當(dāng)困難，而且由于缺乏工作保障，獲得貸款的可能性也很低。三是，農(nóng)民工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動性對農(nóng)民工在城市購房決策也有重要影響。所有這些因素決定了，農(nóng)民工在大城市購房難度很大，租房是最好的選擇；中小城市和小城鎮(zhèn)、大城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)更有條件滿足農(nóng)民工的購房愿望和能力。
        　　第四，農(nóng)民工在城里的購房愿望主要出自對子女教育的長遠(yuǎn)考慮。我們對北京農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，也有33%的農(nóng)民工傾向于在城市買房，其中60%的是為子女今后的教育和生活考慮。2008年洛陽市統(tǒng)計局也曾就“進(jìn)城農(nóng)民的心愿”作過一次調(diào)查，32%的進(jìn)城農(nóng)民最關(guān)心子女教育問題，77.3%的父母希望子女跟隨到市區(qū)上學(xué)，97.6%的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民希望子女接受高等教育。所以，政策引導(dǎo)農(nóng)民工在城市落戶和居住時，應(yīng)充分考慮教育資源的開放。
        　　解決農(nóng)民工住房問題的政策建議
        　　要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就要找到使遷徙城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口在城市定居下來的適當(dāng)解決方式。這既不能讓農(nóng)民工完全自發(fā)解決，也不能由政府完全包辦。政策思路是，針對農(nóng)民工就業(yè)特點、居住意愿和承受能力，政策重點應(yīng)在中小城市、小城鎮(zhèn)和大城市各有側(cè)重。
        　　1 .中小城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工住房政策重點配置在購房定居上。中小城市和小城鎮(zhèn)是大部分農(nóng)民工經(jīng)商務(wù)工的第一站，也是許多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重點地區(qū)；大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)是多數(shù)務(wù)工農(nóng)民工的暫住地，也是農(nóng)民工最熟悉、最容易融合的地方。在中小城市和小城鎮(zhèn)，把農(nóng)民工的住房政策重點配置到引導(dǎo)農(nóng)民工定居符合農(nóng)民工的愿望和實際能力，還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動。2009年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”，“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”等一系列政策，將為農(nóng)民工定居中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造最為有利的條件。具體建議包括：
        　　第一，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等城鎮(zhèn)住房保障政策應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工全面開放。地方政府應(yīng)將農(nóng)民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級的住房保障補助資金相應(yīng)配套支持。
        　　第二，設(shè)立專項啟動資金，實施農(nóng)民工宅基地與商品房的互換。農(nóng)民工宅基地和商品房的互換可由農(nóng)民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實施，形成城鄉(xiāng)住房資源的聯(lián)動機(jī)制。政府可以將農(nóng)民退出的宅基地復(fù)墾或納入建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，所得資金用于補償退出宅基地的農(nóng)民。把農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購房與農(nóng)村住房退出和盤活相銜接，可以促進(jìn)農(nóng)村住房和宅基地資源的合理流動和充分利用，減少宅基地的閑置和浪費，實現(xiàn)農(nóng)民工宅基地的財產(chǎn)功能，放大農(nóng)民工在城市購房的支付能力，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久定居。退出宅基地的農(nóng)民工仍可自愿保留農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)承包地，保證不降低農(nóng)民工已有的保障水平。
        　　第三，教育資源應(yīng)在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工無條件開放。將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃�發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算，保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。滿足農(nóng)民工對子女教育的需求，激發(fā)和帶動農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居。
        　　2 .大城市的農(nóng)民工住房政策重點應(yīng)針對薄弱環(huán)節(jié)，集中資源應(yīng)對風(fēng)險集中易爆發(fā)的潛在危機(jī)。在大城市，農(nóng)民工數(shù)量較多，形成了大分散、小集中的居住形態(tài)，雖然農(nóng)民工遍及城市的各個角落，但又相對集中居住在工地工棚、集體宿舍、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村地區(qū)，大城市政府的政策應(yīng)重點保障這些區(qū)域農(nóng)民工的居住安全，幫助他們改善居住環(huán)境，避免貧民窟現(xiàn)象和公共危機(jī)的出現(xiàn)。具體建議是：
        　　第一，大城市的公共租賃住房向農(nóng)民工開放。租房是農(nóng)民工在大城市最可行的居住方式。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的保障性資源在滿足本地常住居民的前提下，可對居住滿一定年限的農(nóng)民工提供。公共租賃住房應(yīng)完全向有支付條件的農(nóng)民工開放。
        　　第二，針對農(nóng)民工租住公共租賃住房，可以制定專門的“先租后買”的住房政策。政府和 租 房 的 農(nóng) 民 工 持 有 共有產(chǎn)權(quán)，鎖定房價上漲風(fēng)險，農(nóng)民工先期可以租房，按能力逐步購回全部產(chǎn)權(quán)，以此激發(fā)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房定居的積極性，鼓勵有條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)長期定居。
        　　第三，從政策上鼓勵大企業(yè)建設(shè)符合衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工宿舍。城市政府可通過土地、稅收等政策鼓勵用工量大的企業(yè)和其它企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，為農(nóng)民工建集體宿舍。在強化企業(yè)責(zé)任調(diào)動企業(yè)積極性的同時，政府還要負(fù)責(zé)制定規(guī)則和監(jiān)督實施。包括制定集體宿舍的最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強建設(shè)和使用監(jiān)管，確保農(nóng)民工居住安全。
        　　第四，加強對城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。加大力度推動公共交通和軌道交通向城外延伸，增加商業(yè)配套設(shè)施，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。
        　　第五，有條件的城市和單位將農(nóng)民工納入住房公積金體系，允許住房公積金用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。