轉(zhuǎn) 政府和貪官的“私房錢”是從哪里來的

穿著馬甲逛論壇 · 發(fā)表于 2011-8-30 09:14:04

政府和貪官的“私房錢”是從哪里來的？

近年來，因政府強(qiáng)征、強(qiáng)拆遷所引發(fā)的各類社會矛盾、暴力沖突已成為危及社會穩(wěn)定的根源。為了能夠制止，2011年初，當(dāng)局出臺了新的拆遷條例和法規(guī)，國土局也下發(fā)了緊急通知，公安部甚至放話“零容忍”，但暴力強(qiáng)拆不僅依然在繼續(xù)，有時越演越烈。

比如，2011年3月，當(dāng)局出臺了新的拆遷條例和法規(guī)不久，長春市電影制片廠第四宿舍區(qū)遭遇強(qiáng)拆，一名住戶葬身瓦礫，警察被質(zhì)疑未能阻止暴力甚至拒絕救援。長春市電影制片廠第四宿舍區(qū)是周六深夜11點(diǎn)開始遭遇二十余輛挖掘機(jī)，數(shù)百名打手的強(qiáng)拆，第二天清還晨才停止，部分住戶被強(qiáng)行抬出，而50歲的婦女劉淑香被砸在樓底無法逃脫，在最后一通電話中稱“出不去了”，家人周日凌晨兩點(diǎn)起報(bào)警求救，但直到超過一天后周一下午公安才到場，挖出了劉淑香的尸體。中國廣播網(wǎng)新聞稱，3月26日，長春科信房地產(chǎn)開發(fā)有限公司委托長春東霖房屋拆遷公司對湖西路一居民樓進(jìn)行拆遷。該拆遷公司擅自違法強(qiáng)行拆遷，造成一居民死亡。2010年初政府以棚戶區(qū)改造為名宣布將對該宿舍區(qū)進(jìn)行拆除，在未能就拆遷補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議之際，,就已經(jīng)多次發(fā)生地痞流氓暴力逼遷、強(qiáng)拆事件，不但警察沒有制止，有關(guān)政府部門年冬天還停止了對該宿舍區(qū)供暖。長影員工們2月份也曾到省委下跪請?jiān)福幢痪彀鼑⒆ト�。而長春電影制片廠是1949年大陸建政后成立的第一家電影制片廠，曾出產(chǎn)大量的“紅色經(jīng)典”影片。北京學(xué)者陳永苗認(rèn)為發(fā)生在長影的強(qiáng)拆悲劇值得深思：“人們都是看長影派的紅色革命片過來的，一個大的諷刺在于，今天它同樣遭遇拆遷。實(shí)際上在長影體現(xiàn)中國幾十年的命運(yùn)，原來都是講公有制國有化，今天又碰到私有制的強(qiáng)拆，而且是以國家機(jī)器作為后盾。你可以看見整個國家機(jī)器的性質(zhì)在發(fā)生變化，主流的意識形態(tài)也在變化，長影的事件造成一個歷史的悲喜劇。”

中央才重申嚴(yán)查暴力征地拆遷，話音未落就出現(xiàn)強(qiáng)拆壓死住戶的惡性事件。究竟是什么原因使得這些地方官員、執(zhí)法人員，可以毫不顧忌百姓的生命，不惜采用斷水、斷電、偷襲、恐嚇、強(qiáng)奸，甚至逼人自焚等手段強(qiáng)征、強(qiáng)拆居民的住宅。法律為何在政府官員身上不靈？背后的真實(shí)原因是什么？眾說紛紜。其實(shí)，如果了解內(nèi)情，5個字就可解答：為了“私房錢”！

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，“國有”二字是關(guān)鍵。實(shí)際上在1978年以前，中國幾千年歷史上土地都是私有的。無論是皇帝時代，還是民國政府時代，還是共產(chǎn)黨執(zhí)政以后一直到1978年，土地按照中國的憲法都是私有的。當(dāng)然，在農(nóng)村它是屬于農(nóng)民集體所有，但畢竟集體所有也還是農(nóng)民私有并不是公有，不是政府所有。在城市除了像街道還有政府建筑占用的地以外，居民住宅的宅基地也是屬于屋主所有。所以，它也是私有的。

但是，所有這一切在1978年突然改變了。1978年中國農(nóng)村開始有部份農(nóng)民試行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。當(dāng)時趙紫陽在四川、萬里在安徽推行這個做法，都受到了農(nóng)民的歡迎。但中央政府官僚絕大部份是反對的。在這種情況下，1978 年的全國人大修改了《憲法》，在《憲法》里加了一句話，叫做：中華人民共和國的土地為國家所有。這一句話在修改之前并沒有通告全國老百姓，修改之后也沒有通告全國老百姓。所以，很多人不知道，就是《憲法》上加了這么一句話，他們的房子底下那塊地就已經(jīng)被抽走了，而且政府不補(bǔ)償。所以，很多屋主的主人，比方在城市里他有祖上傳下來的房子，一夜之間他們祖?zhèn)鞯姆慨a(chǎn)就只剩下房子本身了，房底下的地已經(jīng)不屬于他們了。從那個時候開始，中國就變成了所有的土地都是“國有”。但所謂“國有”并不是指中央政府所有，而是具體化到了每一級地方政府，也就說這塊地在哪個地方政府的管轄區(qū)，實(shí)際上它就變成了地方政府所有。

也就是說，地方政府根據(jù)這一條就可以隨便的支配土地。但是，在1990年代期間，基本上中國還沒有發(fā)生明顯的因?yàn)檎鞯囟l(fā)生的沖突，因?yàn)楫?dāng)時的政府還沒有這樣大規(guī)模的去強(qiáng)拆。強(qiáng)拆是發(fā)生在1990年代后半期，一直到21世紀(jì)這頭十年。

現(xiàn)在，人們在大陸自己花錢買的房子，底下那塊地不屬于自己。這在中國全世界是獨(dú)一無二的現(xiàn)象，買房不帶地。在全世界買任何地方的住宅，住宅所蓋的這塊地應(yīng)該是歸物主所有，而且是神圣不可侵犯，政府無權(quán)侵占它一分一毫。在西方是如此，在俄羅斯、日本也一樣。但是，中國規(guī)定的是城市居民購買住宅，住宅所占的這塊地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，而這使用權(quán)期限70年。這是條文上這么說，但實(shí)際上政府并不尊重這一點(diǎn)。2010年，建設(shè)部有一個官員就明確的在媒體上發(fā)言說，在中國1995年以前蓋的房子質(zhì)量不好，全部要拆。也就是說，很多人1995年以前買的住宅，盡管沒到70年，政府想拆就可以隨便拆掉。換句話講，這70年的土地使用權(quán)是個空的，全指著政府能不能夠尊重它。如果政府不想尊重它了，那么這70年的使用權(quán)就一風(fēng)吹了。比如說有人在一塊地上蓋了房子，而這個房子是1995以前蓋的，而政府決定要把這塊地征了派別的用處，政府就可以把它拆掉；這個人花錢買這塊70年使用權(quán)的錢，就泡湯了。那如果政府蓋了新房子以后，這個人還想在原來的地段再住下去，那他在同一塊地要買兩次，買第二遍的時候他又得付這個地價。人們知道，一棟房子真正的建筑本身的價值是有限的，一般只占這個房子售價的40%不到，剩下的大部份主要是地價。所以，政府用這種做法就可以把一塊地賣好幾次，刮好幾遍房主的錢。

從被曝光的暴力拆遷案例中，人們看到暴力強(qiáng)拆的發(fā)生不僅僅是開放商所為，很多案例中都有當(dāng)?shù)卣蛨?zhí)法人員的影子，大陸媒體也報(bào)導(dǎo)說，強(qiáng)拆，雖然有的是開發(fā)商所為，但背后如果沒有當(dāng)?shù)卣畵窝�，是玩不下去的。比如說，2010年9月10號發(fā)生在江西宜黃 “9．10”強(qiáng)拆自焚事件，執(zhí)法人員就曾經(jīng)威脅戶主說“你們今天不拆，明天怎么死的都不知道�！� 還有2011年4月初湖南株洲發(fā)生的拆遷自焚事件，記者事后打電話給當(dāng)?shù)毓卜志�，局長王波以“我正在開會”為由，掛斷了電話。等等案例中都可以看到背后政府和執(zhí)法人員的操控。中國在過去這7、8年以來，每年的“群體性事件”的發(fā)生數(shù)量在急劇上升。每年從一年5、6萬件上升到十幾萬件，到了2009年，政府不再公布數(shù)字了，因?yàn)閿?shù)字更大了。在“群體性事件”當(dāng)中，主要的是與土地強(qiáng)制拆遷有關(guān)。中央政府講要實(shí)行和諧社會，而地方政府的強(qiáng)制拆遷又直接造成了“群體性事件”。那么，按道理講，中央政府應(yīng)該嚴(yán)厲追究地方政府破壞和諧的這個行為，因?yàn)樗苯舆`反中央方針。但是人們看到，中央政府并沒有嚴(yán)厲追究。也就是說，中央政府一面在喊和諧社會，一方面放任讓地方政府強(qiáng)制拆遷。

為什么地方政府這樣惡行惡狀中央政府不管？主要原因就是地方政府要靠強(qiáng)制拆遷發(fā)土地財(cái)。中國有一個名詞叫“土地財(cái)政”，從1994年朱镕基推行稅制改革之后，地方政府的財(cái)政收入相對不足，稅源減少。而地方政府還需要不斷的膨脹，養(yǎng)活更多的官，官的開銷也越來越大，胃口也越來越大。所以，地方政府就不斷的要從老百姓身上刮錢，來滿足他們的需要。在2000年以前，地方政府主要是從農(nóng)民頭上刮，就是在農(nóng)村推行各種各樣的強(qiáng)制攤派，最后就造成了所謂的“三農(nóng)問題”。從2000年以后，情況越來越嚴(yán)重。到了2007年，溫家寶不得不下決心，宣布停止對農(nóng)村征收稅費(fèi)。但這樣，地方政府的財(cái)源又少了一塊。在這種情況下，地方政府就想出了另外一個辦法：拆遷、圈地、轉(zhuǎn)手倒賣，從中牟利。

這個做法上，大體上就是地方政府和房地產(chǎn)公司合謀。當(dāng)然有的時候地方政府以建設(shè)開發(fā)區(qū)、修建公共設(shè)施為名直接做，然后選擇一些他們需要開發(fā)的地，然后先是動用房地產(chǎn)公司雇用的人去強(qiáng)制拆遷；如果不行，就干脆動用警察，動用警力去強(qiáng)制拆遷。所以，人們前面談到的像江西宜黃、還有湖南的強(qiáng)拆案件，比較典型的案例都是有警方介入的。等到把居民的房子拆掉以后，就把地奪來了。這種情況下，地方政府雖然要給被拆遷的戶一些補(bǔ)償，但一定給得很低。原因是地方政府本身并不是要直接用地的主，它還要把地賣出去，賣給房地產(chǎn)公司。如果盡可能地壓低給被拆遷戶的補(bǔ)償，又盡可能抬高給房地產(chǎn)公司的賣地價格，那地方政府就從中賺一大塊。最后情況就是，在過去幾年當(dāng)中，以北京上海為例，北京市、上海市的財(cái)政，它的全部收入當(dāng)中大概有50％－60％是靠賣地得來的�？梢韵胂�，如果一個政府是秉公辦事，不圖私利，這個地什么價買進(jìn)來就什么樣賣出去的話，地價會便宜的多，房價也不會那么貴。但是，地方政府從中通過拆遷賺了很大一筆，地方財(cái)政的收入很大一塊就完全依賴于賣地。

中國大陸賣地的收入，在地方財(cái)政是不計(jì)入稅收的。因?yàn)樗皇嵌愂眨且淮涡允杖�。地方政府的�?cái)政分成三塊：一塊是預(yù)算內(nèi)收入，主要是有名目的稅收；第二塊叫預(yù)算外收入，指的是各種攤派和各種收費(fèi)；第三種是預(yù)算外之外的收入，而土地收入就在這塊里。地方財(cái)政要花的數(shù)字，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他們能夠得到的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的收入。這就是為什么北京、上海這樣的直轄市，其全部財(cái)政收入加在一起，居然當(dāng)中賣地收入要占五、六成。這在全世界是沒有的現(xiàn)象，就是政府在做生意。而這個生意的全部來源，就是搜刮被拆遷戶的房產(chǎn)和他們的土地價值。

政府拿到的“預(yù)算外之外的收入”，也就是被拆遷戶損失的，一年估計(jì)有幾萬億。從這個角度來講，人們就明白了為什么地方政府會那樣不折手段如此的猖狂的去拆遷。而中央政府實(shí)際上，對地方政府這些惡劣的“土地財(cái)政”做法是縱容的，從來不嚴(yán)懲、制止。之所以會如此，原因就是地方政府有巨大的經(jīng)濟(jì)利益。官員的轎車、官員的公費(fèi)吃喝、官員的各種收入、官員住豪宅、官員出國公費(fèi)旅游，這些開支就都在“土地財(cái)政”里頭了。要沒有這筆錢，中國地方政府的官員一下子就會變的非常清湯寡水，用中國的話講，“做干部的積極性就沒有了”。沒有地方政府干部的積極性，中央政府的政令就更加行不通了。

這部份預(yù)算之外的收入，從來不公開。這一點(diǎn)甚至連中央政府也搞不清。地方政府的財(cái)政有三筆帳：第一筆是稅收即預(yù)算內(nèi)收入，這筆帳基本算公開；但所謂公開也只是對上級政府公開，不是對老百姓公開。第二部份是預(yù)算外收入，這筆帳就是已經(jīng)開始瞞著中央政府。第三筆帳就是各個地方政府的小金庫，那是絕對的地方機(jī)密，完全不公開的，恐怕只有一、二把手知道，誰都搞不清到底有多少錢。中央政府曾多次調(diào)查過這個數(shù)字，得出來的結(jié)論大大小小各種數(shù)字不一。沒有一個靠得住。這部份錢就變成了當(dāng)?shù)卣摹八椒垮X”。這就是干部們能夠蓋出豪華的白宮似的辦公樓，能夠天天在色情場所公費(fèi)消費(fèi)、能夠出國、能夠送子女到國外留學(xué)。所有這些開支也都在“私房錢”里。

那為什么還會有地方政府財(cái)政收入不夠的這種現(xiàn)象？比如說青海省在編制2010年預(yù)算的時候，預(yù)算收入103億元左右，而必須列支的支出110億左右。顯然支出大于預(yù)算，如果有地方小金庫，為什么不用這部份錢？！首先，人們要理解地方政府的行為。當(dāng)?shù)胤秸v錢多錢少錢不夠的時候，里面不包含小金庫，不包含他那個“私房錢”。向中央叫窮要錢的時候，拿出來的是第一本帳，即對上級公開的預(yù)算內(nèi)收入，按那個帳算。根據(jù)朱镕基1994 年稅制改革的結(jié)果，多數(shù)地方政府是支大于出的。所以，中央政府又要用叫做轉(zhuǎn)移支付把中央政府收來的稅當(dāng)中拿一部份去補(bǔ)貼地方政府。但地方政府喊窮并不等于說他沒錢，即便是問上海市政府，它一樣喊窮。但上海市政府他有自己的小金庫，有大筆的預(yù)算外收入之外的收入，即“土地財(cái)政的收入”。占上海市全部收入的50-60%，就是大頭不公開、不報(bào)帳，由地方政府自己撈、自己花；小頭才向中央政府報(bào)帳。這一點(diǎn)，中央政府心里一清二楚。但是，中央政府只能講裝作沒看見，裝作不知道。

地方政府的“私房錢”，只在官員之間運(yùn)作，肯定不會完全用到百姓頭上。但如果這筆錢動用一部份，修了一座橋，修了一條路，也能給官員升官當(dāng)墊腳石。這時候，還不能說這錢一點(diǎn)跟百姓不沾邊。但比如，蓋政府大樓花了很多錢，其中從小金庫里動用了一部份；這個錢就應(yīng)該跟老百姓一點(diǎn)關(guān)系都沒有，那是提高了干部的辦公條件，不會改變老百姓的生活水平。修了一條高速公路花了很多錢，可能其中有一部份可能來自小金庫，地方政府肯定會吹噓說這是為地方造福；但并沒有多少車輛通過，那么這筆錢也是白花了的。所以，“土地財(cái)政”不能完全說跟地方老百姓一點(diǎn)邊都不沾，但絕大部份地方“土地財(cái)政”的錢是用在政府相關(guān)的利益上頭。第一部分，就是地方政府給機(jī)關(guān)干部蓋各種豪宅，然后再用低價供給地方干部。第二部份，就是地方政府小金庫用來覆蓋各種各樣的不能在明面帳目上開支的錢；比如地方政府孝敬中央大員的錢、接待中央大員到地方來視察的各種不能報(bào)銷的開支；地方干部出國公費(fèi)旅游包括出國賭博；還有地方政府的胡吃海喝，公費(fèi)嫖娼，等等。這些開支都得在小金庫里報(bào)，畢竟沒辦法拿到財(cái)政部去讓國家審計(jì)署審計(jì)，審計(jì)署也審不到這一塊。

由此看來，土地買賣的確是給地方政府帶來了巨大的好處，難怪他們熱衷于此。

也由此，新的拆遷條例中取消了行政強(qiáng)制拆遷，改行政拆遷為司法拆遷后，能否可以杜絕政府部門之間的黑箱作業(yè)，老百姓能否可以依法維權(quán)，也就成了問題。所謂的司法拆遷從本質(zhì)上講，就是把政府用行政命令作為拆遷的理由，變成了用法律作為拆遷的理由。結(jié)果是，只要老百姓如果對拆遷不滿，就由對政府不滿變成了犯法。

實(shí)際上，這給地方政府強(qiáng)制拆遷提供了更有利的制度環(huán)境。因?yàn)樵谥袊箨�，所謂的法制這個“制”（不是指統(tǒng)治的“治”，而是指制度的“制”），是政府用法律作為武器去統(tǒng)治老百姓，去管制老百姓。在這樣一個背景下，如果拆遷被納入了用法律來管制老百姓的范疇，政府就可以隨時拿出一條政府公文來：按新的法規(guī)，這條街要拆；你要反對，那么就是違法，我就依法處理，這叫依法拆遷。所以，實(shí)際上是把政府拆遷的手段合法化了。把不合法的侵占百姓利益的做法，通過依法拆遷這個制度框架變得合法化。剝奪百姓財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)絲毫沒有改變，只是改變了拆遷的名義。而且可能比原來更惡劣，過去老百姓反對拆遷是反對政府的政策不對，那么現(xiàn)在就變成了變成抗法，老百姓的罪加重。

法律，在政府手中永遠(yuǎn)是一個玩具，是一根打老百姓的棍子，想怎么打就怎么打。在中國大陸，法律從來就沒有什么嚴(yán)肅性。比如中國的憲法加上了一條“中華人民共和國的土地為國家所有”，一句話就把所有中國大陸人的土地拿走了，房主從此就沒有地權(quán)了，只剩下房子本身的所有權(quán)。拿了就白拿了，不拿白不拿。

而且，在中國大陸，老百姓還不能“拿法律當(dāng)擋箭牌”。外交部發(fā)言人姜瑜訓(xùn)斥外國記者時說“不要拿法律當(dāng)擋箭牌”，其實(shí)也都是政府對民眾的實(shí)話實(shí)說。人們知道，被拆遷戶很多去上訪，上訪的時候他們的依據(jù)都是法律條文、政府的文件，根據(jù)政府幾號文件哪一條說應(yīng)該怎樣，或者根據(jù)法律的哪一條應(yīng)該怎樣。但很少有勝訴的，現(xiàn)在干脆上訪也被禁止。用姜瑜的話講，就是你“別拿法律來當(dāng)擋箭牌”。因?yàn)榉杀緛硎钦畬Ω独习傩盏�，那是打你們的棍子。你還想拿法律倒過來作為打政府的棍子？門兒都沒有。

也因此在中國，無論是行政手段還是法律手段，當(dāng)局對自己一手釀造的暴力強(qiáng)拆已是無能為力。如何才能制止暴力強(qiáng)拆的繼續(xù)發(fā)生？看來事實(shí)上很難。因?yàn)椴疬w都是發(fā)生在每一個具體的城市或者一個鄉(xiāng)村，而當(dāng)?shù)氐睦习傩胀ǔＪ鞘虏坏脚R頭他是不管的，每個人都覺得不想惹事，只要沒拆到我家，哪怕拆到臨村人們也不會站出來，更談不上大家怎么樣合作起來。而且政府千方百計(jì)的去控制社會的每一個環(huán)節(jié)，每一個角落，不讓老百姓有組織化的來組織各種社會活動。在這種情況下，中國老百姓其實(shí)基本上沒有辦法通過有組織的抗?fàn)巵碛妹褚馊サ种普倪@些行為。他們只能在事后被拆完了，跪下來求政府能不能可憐可憐我，能不能再給兩個錢，我就不鬧了。而這么一個狀態(tài)，那么拆遷對政府來講不但是一本萬利，而且是暢行無阻。

但是，好在中國的房地產(chǎn)泡沫即將破滅，而房地產(chǎn)泡沫的破滅和土地拆遷有直接的關(guān)系。土地拆遷導(dǎo)致了各地到處征地蓋房子，然后把房價越炒越高；據(jù)一些調(diào)查的結(jié)果是，大概每一棟房子里至少有三分之一的錢是被“土地財(cái)政”拿走了，即老百姓買一棟房子，政府刮掉三分之一。其結(jié)果是房子越賣越貴，老百姓就買不起了，最后就形成了房地產(chǎn)泡沫，全國到處是過剩的房子。還有大批的土地圈了以后現(xiàn)在沒有錢蓋，同時還造成通貨膨脹。所以，現(xiàn)在政府要設(shè)法降低通貨膨脹、設(shè)法遏制房地產(chǎn)泡沫進(jìn)一步擴(kuò)大。只要房地產(chǎn)價格往下一掉，中國房地產(chǎn)的動力就沒有了；現(xiàn)在國內(nèi)有一些人在預(yù)測今年或者是明年房地產(chǎn)價格會掉百分之幾十。中央銀行也對各商業(yè)銀行做了一個測試，要求各商業(yè)銀行計(jì)算，假如房地產(chǎn)價格掉50％，各銀行會不會破產(chǎn)；這說明中國的房地產(chǎn)價格撐不下去了。

一旦房地產(chǎn)價格撐不下去，“土地財(cái)政”也就撐不下去。因?yàn)檎Φ氐哪康氖菫榱速u地，房地產(chǎn)公司買地的目的是為了高價賣房子，如果房子賣不掉，價格掉了20%、30%，甚至 50%，那么這個時候房地產(chǎn)公司首先就不會再買地蓋房子了，現(xiàn)有的地它也用不了。這種情況下，“土地財(cái)政”就變成了無源之水。

地方政府賣不出地，也就沒有動力去圈地，也可能會減輕今后強(qiáng)拆事件的發(fā)生。不過，各級地方政府并不甘心，現(xiàn)在還在拚命的掙扎，希望房地產(chǎn)泡沫不要破滅，房價不要繼續(xù)下跌，這樣他們還能夠靠圈地發(fā)財(cái)。

人們在拭目以待，看這場游戲，最后會玩出什么樣的結(jié)果。