農(nóng)村生源減少，師生比例失調(diào)，部分農(nóng)村學(xué)校教師總量富余但專(zhuān)業(yè)師資缺乏——
求解農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編難題
11月14日，河南省嵩縣車(chē)村鎮(zhèn)佛坪小學(xué)的學(xué)生們用錄音機(jī)聽(tīng)英語(yǔ)聽(tīng)力磁帶。佛坪小學(xué)是一所僅有30余名學(xué)生的“麻雀小學(xué)”，教職員工只有兩人和一名代課教師。新華社發(fā)
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)村學(xué)齡人口的主動(dòng)流出與自然減少，導(dǎo)致一些農(nóng)村學(xué)校教師與學(xué)生比例失調(diào)。部分農(nóng)村學(xué)校教師的絕對(duì)數(shù)量出現(xiàn)富余，但又出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)象。
身為湖南益陽(yáng)馬跡塘鎮(zhèn)一所偏遠(yuǎn)村小的教務(wù)主任，王老師常常為255名學(xué)生的學(xué)業(yè)而苦惱。全校教師滿(mǎn)打滿(mǎn)算只有12人，包括8名在編教師和4名代課教師。雖然學(xué)校規(guī)定音體美等課程必須開(kāi)好開(kāi)足，但因?yàn)槿狈?zhuān)業(yè)教師，這一規(guī)定往往停留在紙面上。
同樣面臨這樣窘境的村小，在全國(guó)還有很多。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。農(nóng)村學(xué)齡人口的主動(dòng)流出與自然減少，導(dǎo)致一些農(nóng)村學(xué)校教師與學(xué)生比例失調(diào)。部分農(nóng)村學(xué)校教師的絕對(duì)數(shù)量出現(xiàn)富余，但與此同時(shí)，又出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)象。
在這種情況下，如何保證小規(guī)模學(xué)校開(kāi)足開(kāi)齊課程，倒逼教師編制標(biāo)準(zhǔn)和核算方法迎來(lái)新的變革？中國(guó)教育報(bào)記者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查。
單一的“生師比”標(biāo)準(zhǔn)，存在城鄉(xiāng)倒掛問(wèn)題
據(jù)了解，我國(guó)中小學(xué)教師編制政策，曾歷經(jīng)1984年和2001年兩次重大調(diào)整。與1984年的政策相比，2001年的政策有兩個(gè)重要變化：一是將編制標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式由原來(lái)的“班師比”改為“生師比”；二是按城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村，確定生師比分別為小學(xué)19∶1、21∶1、23∶1；初中13.5∶1、16∶1、18∶1，呈現(xiàn)出農(nóng)村較縣鎮(zhèn)、縣鎮(zhèn)較城市編制三級(jí)遞緊的特點(diǎn)。
“但從目前來(lái)看，這一編制標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的城鄉(xiāng)倒掛問(wèn)題。”教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室主任汪明介紹說(shuō)，在新形勢(shì)下，繼續(xù)執(zhí)行原來(lái)城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)面臨一些新的挑戰(zhàn)：一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，近年來(lái)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量總體回落，雖然農(nóng)村教師總量可能富余，但結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題難以解決；另一方面，隨著農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的逐步規(guī)范，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校數(shù)量有所回升，小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問(wèn)題比較突出。
東北師大農(nóng)村教育研究所提供的數(shù)據(jù)顯示：在農(nóng)村地區(qū)，學(xué)生為211人至240人的學(xué)校，生師比為17.21∶1；學(xué)生為181人至210人的學(xué)校，生師比為16.25∶1。隨著學(xué)生人數(shù)減少，生師比呈遞減趨勢(shì)。學(xué)生為10人以下的學(xué)校，生師比僅為4.24∶1。這意味著，學(xué)生少于240人的學(xué)校，幾乎全部嚴(yán)重超編配置教師。
但數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，農(nóng)村學(xué)校周課時(shí)超過(guò)20節(jié)的教師比例超過(guò)14.31%，農(nóng)村教師的工作壓力顯然過(guò)大。“這一突出矛盾顯示，基于生師比單維指標(biāo)的教師配置方式并不合理�！睎|北師大農(nóng)村教育研究所副教授劉善槐表示，現(xiàn)行的教師數(shù)量配置依據(jù)的是學(xué)校規(guī)模，但事實(shí)上，教育教學(xué)過(guò)程中的各種課程卻與學(xué)校規(guī)模無(wú)關(guān)，“因?yàn)椴还芤?guī)模大小，每所學(xué)校都要完成規(guī)定的教學(xué)任務(wù)量”。
在劉善槐看來(lái)，2001年的編制改革，在一定程度上滿(mǎn)足了特定歷史時(shí)期精簡(jiǎn)多余編制的需要，但實(shí)質(zhì)是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市中心取向的改革。由于學(xué)校規(guī)模和班級(jí)規(guī)模存在城鄉(xiāng)差距，以生師比作為標(biāo)準(zhǔn)的教師配置方式，加劇了中小學(xué)教師編制的“城鄉(xiāng)倒掛”問(wèn)題。
針對(duì)農(nóng)村教育出現(xiàn)的新情況、新變化，農(nóng)村教師配置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整勢(shì)在必行。2012年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出：各地逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)予以?xún)A斜。合理配置各學(xué)科教師，配齊體育、音樂(lè)、美術(shù)等課程教師。重點(diǎn)為民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)培養(yǎng)和補(bǔ)充緊缺教師。然而，記者采訪(fǎng)了解到，實(shí)際上各地落實(shí)進(jìn)度相對(duì)緩慢。
在公平與均衡導(dǎo)向下，因地制宜調(diào)整編制政策
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)學(xué)生少于240人的小學(xué)（含教學(xué)點(diǎn)）有16萬(wàn)余所，在校生數(shù)占農(nóng)村小學(xué)學(xué)生人數(shù)的68.06%；學(xué)生少于120人的小學(xué)（含教學(xué)點(diǎn)）有11萬(wàn)余所，在校生數(shù)占農(nóng)村小學(xué)學(xué)生人數(shù)的24.87%。教師短缺是這些學(xué)校面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。
以生師比為標(biāo)準(zhǔn)的教師配置方式，對(duì)這些農(nóng)村教師最直接的影響是“同酬不同工”，小規(guī)模學(xué)校的教學(xué)及其相關(guān)工作量讓教師不堪重負(fù)，容易引發(fā)焦慮和職業(yè)倦怠，影響身心健康。
據(jù)北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授袁桂林估算，如果一所小學(xué)每個(gè)年級(jí)有一個(gè)20人的班，那么6個(gè)年級(jí)配6名教師就超編了。“由于教師人數(shù)少，但該上的課卻不少，于是就出現(xiàn)了一人每周上二三十節(jié)課的情況。教師長(zhǎng)期疲于應(yīng)付，教學(xué)質(zhì)量難以得到保障�！�
“我們?cè)?jīng)考慮采用班師比來(lái)核算，如果一個(gè)班配2.5名教師，基本能保證正常教學(xué)�！痹鹆指嬖V中國(guó)教育報(bào)記者，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校多、班額小，用班師比核算更合適，但同時(shí)要對(duì)教師的周課時(shí)、授課門(mén)類(lèi)等做出限制，還要考慮音體美等“小科”教師的編制單獨(dú)核算。比如，教師的周課時(shí)上限為20節(jié)，授課門(mén)類(lèi)方面，低年級(jí)尚可教兩門(mén)主科，高年級(jí)最多教“一主一副”。
“教師編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以公平、均衡和弱勢(shì)補(bǔ)償為基本價(jià)值取向，要將教師編制標(biāo)準(zhǔn)中的城鄉(xiāng)倒掛轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一，并向農(nóng)村傾斜�！蓖裘髡J(rèn)為，編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是要保證基本的教育教學(xué)需求；二是要因地制宜、區(qū)別對(duì)待，不搞“一刀切”；三是要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力。
汪明表示，在以“生師比”為主的基礎(chǔ)上，引入“班師比”有助于緩解小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問(wèn)題；引入“科師比”有助于緩解大部分農(nóng)村學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題，因而值得探索。在核算農(nóng)村教師編制時(shí)，需要在重點(diǎn)考慮學(xué)生數(shù)量的基礎(chǔ)上，兼顧學(xué)科課程類(lèi)別、學(xué)校類(lèi)型特點(diǎn)、班級(jí)數(shù)量等因素，保障農(nóng)村學(xué)校的師資需求。
在劉善槐看來(lái)，編制核算的價(jià)值取向是，學(xué)生個(gè)體獲得的公共教育服務(wù)均等化，使不同規(guī)模學(xué)校和班級(jí)的學(xué)生能夠享受到均等的教育服務(wù)，這也就要求不同學(xué)校、不同班級(jí)、不同年級(jí)和不同學(xué)科的教師常規(guī)工作量（包括課前準(zhǔn)備、上課和課后作業(yè)批改等）一致化，而常規(guī)工作量可以通過(guò)調(diào)查來(lái)獲得時(shí)間常模。
經(jīng)過(guò)調(diào)查，劉善槐發(fā)現(xiàn)，從基本編制測(cè)算模型可知，為了保證在不同學(xué)校工作的教師工作量一致且穩(wěn)定于8小時(shí)，學(xué)校的基本編制數(shù)由學(xué)校的課程設(shè)置。學(xué)生的年級(jí)、班級(jí)分布決定，而不僅僅是由學(xué)生數(shù)、班級(jí)數(shù)和學(xué)科數(shù)幾個(gè)獨(dú)立的變量所能決定的。
建立編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，靈活設(shè)置附加編制
隨著越來(lái)越多的青壯年農(nóng)民外出打工，留守兒童成為農(nóng)村教育的主要對(duì)象。在撤點(diǎn)并校的過(guò)程中，很多學(xué)生選擇在學(xué)校寄宿，這就需要學(xué)校配備生活老師或宿舍管理員。此外，由于編制緊張引發(fā)的學(xué)校教育設(shè)備維護(hù)管理、教師脫產(chǎn)進(jìn)修學(xué)習(xí)、輪崗交流等難題，也呼喚編制政策給予回應(yīng)，根據(jù)實(shí)際需要?jiǎng)討B(tài)設(shè)立附加編制。
為應(yīng)對(duì)學(xué)校在教師配置中面臨的一些新情況、新問(wèn)題，滿(mǎn)足一部分學(xué)校的特殊需求，2010年以來(lái)，國(guó)家在健全教師編制管理等方面出臺(tái)了一系列政策，為進(jìn)一步完善與落實(shí)農(nóng)村中小學(xué)教師附加編制提供了新的政策機(jī)遇。2012年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“完善學(xué)校編制管理辦法，健全編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，嚴(yán)禁擠占、挪用、截留教師編制�！�
安徽師范大學(xué)教科院副教授李宜江在一篇學(xué)術(shù)文章中稱(chēng)，雖然適當(dāng)增加編制是我國(guó)教師編制政策的一貫導(dǎo)向，但由于相關(guān)政策只規(guī)定了附加編制的增編情形，并沒(méi)有對(duì)附加編制的總額、具體增編因素的增編標(biāo)準(zhǔn)、附加編制的動(dòng)態(tài)管理等做出指導(dǎo)性規(guī)定，致使附加編制在落實(shí)過(guò)程中遭遇不同程度的政策困境。
李宜江認(rèn)為，留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校、學(xué)校教育設(shè)備維護(hù)管理、教師脫產(chǎn)進(jìn)修學(xué)習(xí)與輪崗交流以及病產(chǎn)假、特殊教育學(xué)�；蚋皆O(shè)特教班學(xué)校、村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)、寄宿制學(xué)校等7種情況，都屬于附加編制的增編因素，可以考慮前4種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位、后3種以具體學(xué)�；蚪虒W(xué)點(diǎn)為單位，按照一定標(biāo)準(zhǔn)配備。
確保農(nóng)村有充足的教師，需要相關(guān)配套政策的支持和人保部、編辦和財(cái)政部等多部門(mén)協(xié)調(diào)配合。劉善槐建議，對(duì)財(cái)政能力弱、教師缺乏嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)建立合理的各級(jí)政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。而對(duì)有編制但卻招不到合格教師的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，應(yīng)根據(jù)人力資源的市場(chǎng)定價(jià)，利用利益補(bǔ)償原則，通過(guò)提高工資、晉升機(jī)會(huì)、住房和子女教育等方面的綜合待遇水平，來(lái)提升崗位吸引力，保證有足夠數(shù)量的優(yōu)秀教師愿意在農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期從教。
“應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前教師編制總量控制的情況下，附加編制只是完善教師配置的一種補(bǔ)充手段�！蓖裘鞅硎�，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立教師動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，既要解決好“入口”問(wèn)題，滿(mǎn)足一部分學(xué)校的特殊需求，又要解決好“出口”問(wèn)題，逐步完善教師退出機(jī)制。 (記者 紀(jì)秀君)
《中國(guó)教育報(bào)》2014年11月19日第1版