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　　據(jù)中國之聲《央廣夜新聞》報(bào)道，有一個(gè)詞叫“七年之癢”，主要被用在形容婚姻，說的是感情世界的分分合合。但是其實(shí)，在其他領(lǐng)域也同樣有七年之癢的分分合合，比方廣東東莞的城管改革，最近就經(jīng)歷了一次“七年之癢”。7年前，東莞市城市管理綜合執(zhí)法局作為廣東省唯一一個(gè)城市管理綜合執(zhí)法全國試點(diǎn)掛牌成立，包攬了大約一百項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)，而7年后，它在最新一輪的機(jī)構(gòu)改革中被摘牌，不再保留原有建制，相關(guān)的職能移交給衛(wèi)生和計(jì)生局、食品藥品監(jiān)督局等其它部門，以后只會以城管局內(nèi)設(shè)的綜合執(zhí)法支隊(duì)的形式來存在。媒體解讀說，這意味著這些年的行政執(zhí)法相對集中處罰權(quán)探索終止，重新回到“誰審批誰監(jiān)管”的路子。

　　2002年10月，國務(wù)院正式確定在廣東省和重慶市開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)；2005年1月，廣東省政府確定東莞作為城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)；2007年11月9日東莞市綜合執(zhí)法局正式掛牌成立。

　　在當(dāng)時(shí)，東莞市綜合執(zhí)法局將110多項(xiàng)執(zhí)法事權(quán)集于一身，相關(guān)的執(zhí)法職能和執(zhí)法事項(xiàng)分別來自市規(guī)劃局、市城管局、市環(huán)保局、市衛(wèi)生局、市工商局、市質(zhì)監(jiān)局、市經(jīng)貿(mào)局、市食品藥品監(jiān)督管理局等8個(gè)局。多到什么程度呢？甚至有綜合執(zhí)法局的高層開玩笑說：“就連很多綜合執(zhí)法局的同事也許都不知道，連動物園的動物都?xì)w我們管”。

　　南方都市報(bào)說，東莞之所以在全國首先成立如此強(qiáng)勢的綜合執(zhí)法局，原因有三：首先是解決了執(zhí)法主體眾多的問題，其次是解決了行政處罰法“一事不再多罰”的糾紛，還有就是整合行政資源，節(jié)約行政成本。

　　東莞市綜合執(zhí)法局首任局長賴源順曾經(jīng)有一個(gè)形象的描述：“過去執(zhí)法主體很多，重復(fù)執(zhí)法交叉執(zhí)法的現(xiàn)象很常見，而且職能部門既要管理又要執(zhí)法，相當(dāng)于集運(yùn)動員和裁判員的身份于一身，不利于依法行政，成立城市管理綜合執(zhí)法局，就是將運(yùn)動員與裁判員分離，這體現(xiàn)了市委市政府對城市管理工作的重視�！�

　　但在，7年后，廣東省委省政府最近批準(zhǔn)的《東莞市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》中，綜合執(zhí)法局被“摘牌”，而原因又恰恰被描述成了實(shí)現(xiàn)“誰審批誰監(jiān)管”的目的，這相當(dāng)于重新回到了2007年之前的原點(diǎn)，綜合執(zhí)法局還沒有成立的時(shí)候，行政職能部門又審批又管理又執(zhí)法，運(yùn)動員和裁判員都是自己。對此，現(xiàn)任市綜合執(zhí)法局副局長何紹波稱之為“幾年又一個(gè)輪回”。

　　廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副局長劉光大從機(jī)構(gòu)改革的角度給出了說法。

　　劉光大：盡管我們從發(fā)展的方向來看是要合并轉(zhuǎn)移，但是現(xiàn)在如果當(dāng)?shù)剡�不具備這種條件，也會可能存在一定的情況和困難，但是我們還是在積極地創(chuàng)造條件，改進(jìn)方法，用改革的智慧來化解這些困難和問題。

　　有了解城管工作的東莞市民表示，七年前和以及七年后的分，他們原本沒有太特別的感覺，可能更多的是從機(jī)構(gòu)改革的角度作出調(diào)整。但是外界很容易去猜想，機(jī)構(gòu)改革，很大程度上也應(yīng)該從機(jī)構(gòu)本身的工作狀況、行政效能去考慮。

　　而事實(shí)上，東莞城管執(zhí)法部門的改變，并不是一蹴而就，而是在過去的幾年間，逐漸降格，瓦解了執(zhí)法力度。

　　在2009年東莞“大部制”機(jī)構(gòu)改革調(diào)整中，東莞市綜合執(zhí)法局就從獨(dú)立建制局，被調(diào)整為由新組建的市城市綜合管理局管理，從“一級局”變成了“二級局”，時(shí)任綜合執(zhí)法局局長賴源順就擔(dān)心，綜合執(zhí)法局被“降級”會影響執(zhí)法力度。

　　賴源順：比如打擊非法行醫(yī)，這就需要工商、衛(wèi)生等部門積極配合。如果是平級溝通，工作肯定方便一點(diǎn)，降級之后在這方面可能會出現(xiàn)一些問題，對執(zhí)法會產(chǎn)生影響。

　　今年6月底，綜合執(zhí)法局將不再保留的消息傳出后，東莞市綜合執(zhí)法局新聞發(fā)言人助理、法規(guī)科副科長華玉峰告訴記者，從去年綜合執(zhí)法局并入東莞市城管局開始，局內(nèi)的人手就捉襟見肘了，之前市綜合執(zhí)法局共有60個(gè)公務(wù)員編制，目前僅剩28人。

　　從“一級局”并入城管局變“二級局”，到現(xiàn)在的不復(fù)存在，最直接的影響就是“執(zhí)法力度直接被削弱”。

　　東莞市綜合執(zhí)法局副局長、新聞發(fā)言人何紹波：綜合執(zhí)法局不再保留，法人撤銷了，執(zhí)法主體資格沒了，那從何談綜合執(zhí)法？

　　至于以后東莞市城管局內(nèi)部設(shè)立執(zhí)法支隊(duì)，何紹波也并不樂觀，他認(rèn)為綜合執(zhí)法局主體存在的時(shí)候，針對違法現(xiàn)象執(zhí)法要同級部門配合流程的時(shí)候仍阻力重重，以后作為城管局內(nèi)設(shè)的執(zhí)法支隊(duì)身份，不對等的級別差異將使執(zhí)法不力的情況雪上加霜。

　　最讓綜合執(zhí)法局內(nèi)部不解的，則是本次機(jī)構(gòu)改革中“不再保留綜合執(zhí)法部門”的原因。華玉峰認(rèn)為，東莞的機(jī)構(gòu)改革方案將綜合執(zhí)法局變成城管局的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以執(zhí)法支隊(duì)的形式存在，屬于倒退。

　　華玉峰：比如廣東其他地方乃至全國都是大城管的思路，而東莞反而越縮越小，單是跟廣東其他地方相比，廣州成立了城管委，而珠海的不但是城管模式，還合并了一些市場監(jiān)管的職能，等于是擴(kuò)大了，相比之下東莞屬于反其道而行。

　　浙江寧波的北侖區(qū)，去年1月1號開始，涉及環(huán)保、國土、殯葬、工商、食藥監(jiān)等30多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域的531項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)到北侖城市管理行政執(zhí)法局，執(zhí)法范圍也從城市拓展至鄉(xiāng)村。綜合執(zhí)法改革后，新的行政執(zhí)法體制打破了“多頭負(fù)責(zé)，無人負(fù)責(zé)”的局面。如今，各職權(quán)部門“看得見的管不著，管得著的看不見”現(xiàn)象正逐漸在北侖區(qū)的行政執(zhí)法過程中消失。截至2013年底，區(qū)城管部門共辦理各類案件9576件，同比增長34.5%。在辦理的所有案件中，無一起行政訴訟和復(fù)議。

　　去年9月份開始，青島在膠州部分鎮(zhèn)街試點(diǎn)“6+1”鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法，將130項(xiàng)執(zhí)法權(quán)限賦予新成立的鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，由一個(gè)部門集中解決以往需要七八個(gè)部門才能處理的事項(xiàng)。這一辦法試行以來，執(zhí)法效率提升50%以上，但同時(shí)也遇到管理權(quán)受限的現(xiàn)實(shí)難題。目前，膠州市有八個(gè)鎮(zhèn)街成立了綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，城管、土地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品藥品、公安、文化七個(gè)部門各派出一名工作人員參與街道執(zhí)法中隊(duì)，而鎮(zhèn)執(zhí)法中隊(duì)則把由文化部門變?yōu)橛尚竽敛块T派駐人員。

　　膠州阜安派出所副所長徐偉：以前處置噪音擾民，我們只能勸阻制止，公安機(jī)關(guān)也沒有權(quán)利去拆除，沒有相關(guān)設(shè)備去檢測，只能委托政府其他部門去，很容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，綜合執(zhí)法大隊(duì)成立后，大家一起上，把這個(gè)問題及時(shí)、很好地解決了。

　　2003年，長春市組建了城市管理行政執(zhí)法局，集中行使城市管理領(lǐng)域8個(gè)方面的行政處罰權(quán)。2006年，在行政執(zhí)法局的基礎(chǔ)上，加掛了市容環(huán)境衛(wèi)生管理局的牌匾，將市容環(huán)衛(wèi)局的相關(guān)處室和相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)到行政執(zhí)法局。2009年，再次改革，變?yōu)殚L春市市容環(huán)衛(wèi)局加掛城市管理行政執(zhí)法局的牌匾。

　　長春市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局副巡視員張鑫彧：主要是負(fù)責(zé)長春市的市容環(huán)境衛(wèi)生管理和少部分的城市管理行政執(zhí)法，園林綠化、市政公用、建筑市場、環(huán)保等相關(guān)的行政執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)回原行政主管部門。

　　張鑫彧介紹，長春市的城市管理行政執(zhí)法局與其他城市的“大城管”模式有所不同，行使權(quán)利范圍較窄。目前，長春市城市管理行政執(zhí)法局共有三項(xiàng)職能。(出錄音)

　　張鑫彧：現(xiàn)在應(yīng)該說長春市城市管理行政執(zhí)法這塊職能相對來說面比較窄，主要是市容環(huán)境衛(wèi)生管理，和工商的一項(xiàng)，工商主要是對沒有固定經(jīng)營場所的無照商販進(jìn)行查處、氣象的氣球釋放的行政執(zhí)法職能，氣球釋放主要涉及一些商業(yè)宣傳，氣象它缺少執(zhí)法力量，就把這一塊執(zhí)法的職能劃轉(zhuǎn)到城市管理行政執(zhí)法局。

　　雖然經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)調(diào)整，目前來看，長春市的城市管理效果比原來更加明顯。

　　張鑫彧：加掛的目的主要還是保留城市的管理行政執(zhí)法的相對集中處罰權(quán)，這樣的話可以隨時(shí)的增加一些城市行政執(zhí)法職能。09年之后，長春市成功的創(chuàng)建了全國的衛(wèi)生城，全國的文明城，應(yīng)該說達(dá)到了有效地整合資源，加強(qiáng)城市管理的目標(biāo)。

　　城管擴(kuò)權(quán)后的困惑

　　浙江省余姚市自2009年開始城管綜合執(zhí)法工作以來，在具體的運(yùn)行中主要存在著聯(lián)合執(zhí)法不能凝聚合力、相互推諉現(xiàn)象增多及部門之間缺乏函告勾通導(dǎo)致工作被動等方面的問題和困惑。

　　首先是在聯(lián)合執(zhí)法行動中，雖然布置任務(wù)時(shí)大家都答應(yīng)的好好的，但到真正需要各部門出人出力時(shí)，卻大打折扣了。

　　余姚市城管行政執(zhí)法局政策法規(guī)科劉科長：正式執(zhí)法的時(shí)候，一個(gè)人來得少，第二個(gè)，執(zhí)法效率方面不高，效果不是很好，可能還是以城管為主的多一點(diǎn)。

　　其次，綜合執(zhí)法后，部門之間的推諉現(xiàn)象明顯增多了。特別在多頭執(zhí)法的情況下，以前每個(gè)職能部門按各自職責(zé)完成工作，如今，其他部門就覺得，既然歸城管統(tǒng)一執(zhí)法了，他們就不用再管了。

　　劉科長：比如在環(huán)保油煙方面，劃過來之前，都是他們自己在管的，劃過來之后，因?yàn)槲覀兂枪芊矫�，專業(yè)人員也好，專業(yè)知識也好，我們都是不具備的，劃過來了之后環(huán)保就認(rèn)為，這塊東西就全部是我們管了，那我們其實(shí)在實(shí)際的執(zhí)法效果當(dāng)中，效果根本達(dá)不到老百姓所期望的理想效果。

　　最后，城管部門在執(zhí)法中感到十分被動的是，許多審批部門并不會把他們批復(fù)的、又涉及城市管理的一些事項(xiàng)進(jìn)行告知。

　　“大城管”模式推廣中存在的困惑

　　在浙江溫州平陽縣，城管部門不具備獨(dú)立執(zhí)法主體資格，不能以自己的名義執(zhí)法，是現(xiàn)在面臨的最嚴(yán)峻的難處。

　　昆陽鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長：在我們現(xiàn)在的管理模式中有存在執(zhí)權(quán)不清的事情嗎？這個(gè)肯定有的，城管雖然說是歸屬地政府直管，但有些業(yè)務(wù)還是住建局指導(dǎo)的，執(zhí)法權(quán)還是分不清楚的，一直拖著沒有解決，還有編制的問題。比如說我們要處罰什么東西，對方提出行政復(fù)議，我們就不知道執(zhí)法主體到底是鄉(xiāng)政府還是住建部門呢？如果走正常的行政復(fù)議的程序的話，到時(shí)候我們就會敗訴的。之后的話肯定要改進(jìn)的，不改進(jìn)的話到時(shí)候就會出現(xiàn)這個(gè)情況的。

　　當(dāng)初為了更好的解決執(zhí)法主體眾多的問題，也為了解決行政處罰法“一事不再多罰”的糾紛，便產(chǎn)生了整合行政資源，節(jié)約行政成本的大城管模式推廣的做法。但在大城管模式推廣中，依舊存在一些困惑，現(xiàn)在也是恢復(fù)到了原本最初的管理模式。

　　昆陽鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長：戶外廣告類的我們負(fù)責(zé)審批，還有配合全國衛(wèi)生城市、文明城市的建設(shè)，還有占道，其他都沒管了，以前還有青山白化，現(xiàn)在也都分出去了，還有以前外面的違章、材建這些也都分出去了。

　　膠州阜安街道辦事處綜合執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)長李明臣說，在實(shí)踐中，他們需要“一專多能”的新型執(zhí)法隊(duì)員。每名隊(duì)員巡邏時(shí)，可以行使所有的行政執(zhí)法權(quán)力，但受管理權(quán)限的限制，目前還無法達(dá)到，下一步亟待解決。

　　李明臣：我們要培養(yǎng)我們的隊(duì)員一專多能的時(shí)候，就有可能牽扯到越權(quán)了，像環(huán)保局來了個(gè)人聯(lián)合執(zhí)法階段，他只能處理環(huán)保的事，我們想讓他城管的事也管、食品的事也管，這就牽扯到怎么樣給他權(quán)力的問題。下一步就需要綜合執(zhí)法了。環(huán)保的只拿著環(huán)保的執(zhí)法證件，給我們一個(gè)綜合執(zhí)法證件，所有的事都解決了。現(xiàn)在所有25個(gè)隊(duì)員要是都拿到綜合執(zhí)法證，就可以真正做到網(wǎng)格化。

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